CONSIDERAÇÕES SOBRE A CATÁSTROFE DE BRUMADINHO

 

Resumo

O artigo aborda a Catástrofe Ambiental de Brumadinho que trouxe negativas consequências ambientais, sociais, econômicas e humanas. É realizada breve pesquisa no sistema jurídico brasileira sobre normas para a responsabilização dos culpados administrativa e penalmente e, também, para a reparação dos danos materiais e morais sofridos pelas vítimas, além da reparação do meio ambiente in natura e do pagamento de indenização para repará-lo. É avaliada a Lei 12.334/2010 e, especificamente, a Política Nacional de Segurança de Barragens tendo como pano de fundo os princípios constitucionais da precaução e da educação ambiental, assim como defende-se o fortalecimento e a estruturação da Agência Nacional de Mineração como já regulamentado, aliás, pela Lei 12.315/2017. Em suma, busca-se comprometer o Estado Socioambiental de Direito nas suas três funções para a efetiva integração ao sistema jurídico pátrio de modo efetivo e não retórico das quatro prioridades construídas no âmbito do Gabinete das Nações Unidas para a Redução dos Riscos de Desastres.

Sumário

Introdução. 1. Da Política Nacional de Segurança de Barragens. 2. A Agência Nacional de Mineração e a nova Lei. 3. Princípios constitucionais da educação e da precaução como norteadores da segurança das barragens. 4. Brumadinho e a responsabilidade ambiental civil, penal e administrativa. Conclusão. Referências bibliográficas.

Introdução

Em boa hora as conceituadas e estimadas professoras doutoras, Mariangela Guerreiro Milhoranza e Márcia Buhring, de modo despreendido e vanguardista, chamam a comunidade jurídica que realiza pesquisas na área de direito ambiental para uma reflexão de todo fundamental, ou seja, sobre os Temas Polêmicos do Direito Ambiental Contemporâneo. Não são poucos os assuntos a serem tratados, apenas, de chofre, se pode citar: as mudanças climáticas, os desastres ambientais, os desmantamentos, a diminuição acelerada da biodiversidade e as novas complexidades de todos os tipos de poluições.

Neste cenário, relevante é se fazer algumas considerações simples e bastante despretensiosas sobre a inobservância do princípio da precaução na catástrofe ambiental de Brumadinho e as suas consequências jurídicas, em especial no que se refere a responsabilidade civil dos responsáveis pelos atos comissivos e omissivos.

Parece que foi ontem, mas em realidade três anos se passaram da tragédia de Mariana e parece que pouco, ou nada, se aprendeu em matéria de gestão de riscos ou de educação ambiental em relação a atividade de mineração, em especial no que tange a observância do referido princípio constitucional da precaução (WEDY, 2017; WEDY, 2013; SUNSTEIN, 2005; SUNSTEIN, 2007), consagrado em nosso sistema jurídico.

O novo episódio gerador de imensos prejuízos humanos, ambientais, econômicos e sociais, agora com o rompimento da Barragem 1 da Mina Feijão, mais uma vez, envolve a empresa Vale e, porque não dizer, o Poder Público.

Não bastasse a catástrofe ambiental, entre mortos e desaparecidos, foram mais de 400 pessoas vitimadas. O evento mais uma vez expõe as fragilidades do Brasil perante o Mundo no que tange a promoção do desenvolvimento sustentável (WEDY, 2015; WEDY, 2015; WEDY, 2018) e na gestão dos riscos da mineração como demonstra matéria publicada em célebre jornal norte-americano (THE NEW YORK TIMES, 2019).

O tema demonstra relevo na medida que o número, a intensidade e o impacto das diversas formas de desastres naturais e humanos estão aumentando. A melhoria de ações preparatórias para catástrofes estão em voga, como demonstra o documento referência sobre o tema Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030 (UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION, 2015), central para um melhor entendimento no âmbito do direito do que seja a administração dos riscos de desastres e a sua correspondente mitigação. Referida Convenção-Quadro defende uma implementação inovadora, multi-setorial e coerente com a multiplicidade dos riscos de desastres como exposto, alias, na mais moderna doutrina sobre o tema (SAMUEL, ARONSSON-STORRIER, BOOKMILLER, 2019).

O sistema jurídico brasileiro, por sua vez, possui uma extensa normativa a regular a matéria que deve ser observada na regulação jurídica de casos do estilo. Sobre este conjunto de normas é que serão mencionadas algumas constatações que apontam para a necessária indenização das vítimas, para a reparação in natura do meio ambiente e, também, para a punição dos culpados na seara criminal.

Da Política Nacional de Segurança de Barragens

Necessária é a implementação, nos termos da Lei 12.334/2010, da Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB) destinada à acumulação de água para quaisquer usos, à disposição final ou temporária de rejeitos e à acumulação de resíduos industriais. Referida legislação, por sinal, também cria o necessário Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens atendendo ao princípio da informação ambiental. Observa-se, no país, no entanto, uma evidente falta de vontade política para a concretização de uma efetiva ação precautória na gestão de barragens.

Não se pode esquecer, contudo, que são objetivos da PNSB, previstos no art. 3o da Lei: garantir a observância de padrões de segurança de barragens de maneira a reduzir a possibilidade de acidentes e as suas consequências; regulamentar as ações de segurança a serem adotadas nas fases de planejamento, projeto, construção, primeiro enchimento e primeiro vertimento, operação, desativação e de usos futuros de barragens em todo o território nacional; promover o monitoramento e o acompanhamento das ações de segurança empregadas pelos responsáveis por barragens; criar condições para que se amplie o universo de controle de barragens pelo poder público, com base na fiscalização, orientação e correção das ações de segurança; coligir informações que subsidiem o gerenciamento da segurança de barragens pelos governos; estabelecer conformidades de natureza técnica que permitam a avaliação da adequação aos parâmetros estabelecidos pelo poder público; e, fomentar a cultura de segurança de barragens e gestão de riscos. Referidos objetivos, como se nota, foram solenemente ignorados no caso de Brumadinho.

A lei impõe um conceito de segurança de barrage, que é a condição que visa a manutenção da sua integridade estrutural, operacional e a preservação da vida, da saúde, da propriedade e do meio ambiente. Na mesma toada, a tão falada gestão de riscos no que se refere as barragens, são as ações de caráter normativo, bem como a aplicação de medidas para prevenção, controle e mitigação da álea. E o dano potencial associado à barragem, também possui definição jurídica, sendo aquele dano que pode ocorrer devido ao rompimento, vazamento, infiltração no solo ou mau funcionamento desta (art. 2o). Não é a falta de conceitos jurídicos, portanto, a causa da má gestão de riscos nas barragens no Brasil e da eventual impunidade dos seus gestores em acidentes.

São fundamentos da PNSB que, por sinal, deveriam ter sido observados antes da tragédia: I- que a segurança de uma barragem deve ser considerada nas suas fases de planejamento, projeto, construção, primeiro enchimento e primeiro vertimento, operação, desativação e de usos futuros; II- que a população deve ser informada e estimulada a participar, direta ou indiretamente, das ações preventivas e emergenciais; III- que o empreendedor é o responsável legal pela segurança da barragem, cabendo-lhe o desenvolvimento de ações para garanti-la; IV- a promoção de mecanismos de participação e controle social; V- que a segurança de uma barragem influi diretamente na sua sustentabilidade e no alcance de seus potenciais efeitos sociais e ambientais.

Observa-se que não foram poucas as violações das razões fundantes da PNSB.

A fiscalização da segurança de barragens é bem definida no aspecto legal e caberá, de acordo com o art. 5o, sem prejuízo das ações fiscalizatórias dos órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama): à entidade que outorgou o direito de uso dos recursos hídricos, observado o domínio do corpo hídrico, quando o objeto for de acumulação de água, exceto para fins de aproveitamento hidrelétrico; à entidade que concedeu ou autorizou o uso do potencial hidráulico, quando se tratar de uso preponderante para fins de geração hidrelétrica; à entidade outorgante de direitos minerários para fins de disposição final ou temporária de rejeitos e à entidade que forneceu a licença ambiental de instalação e operação para fins de disposição de resíduos industriais.

A PNSB necessita, no entanto, estar articulada com as sete metas globais da Convenção Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Desastres. São estas:

(a) Reduzir substancialmente a mortalidade global por desastres até 2030, com o objetivo de reduzir a média de mortalidade global por 100.000 habitantes entre 2020-2030, em comparação com 2005-2015. (b) Reduzir substancialmente o número de pessoas afetadas em todo o mundo até 2030, com o objetivo de reduzir a média global por 100.000 habitantes entre 2020-2030, em comparação com 2005-2015. 7 (c) Reduzir as perdas econômicas diretas por desastres em relação ao produto interno bruto (PIB) global até 2030. (d) Reduzir substancialmente os danos causados por desastres em infraestrutura básica e a interrupção de serviços básicos, como unidades de saúde e educação, inclusive por meio do aumento de sua resiliência até 2030. (e) Aumentar substancialmente o número de países com estratégias nacionais e locais de redução do risco de desastres até 2020. (f) Intensificar substancialmente a cooperação internacional com os países em desenvolvimento por meio de apoio adequado e sustentável para complementar suas ações nacionais para a implementação deste quadro até 2030. (UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION, 2015)

Dentro deste cenário parece que o Estado nos âmbitos Federal, Estadual e Municipal não poderia ter se eximido de adotar medidas precautórias anticatástrofe para evitar os danos ocorridos no rompimento da barragem de Brumadinho e, igualmente, não pode ficar alheio à reparação, em virtude de ações ou omissões, a serem apuradas, sob o crivo do devido processo legal, dos danos materiais e morais sofridos pelas vítimas e pelo meio ambiente.

Agência Nacional de Mineração e a nova Lei

É de rigor que o início da atividade mineradora seja precedido de licenciamento. Referido procedimento, quando bem realizado técnicamente (e acompanhado pelas partes potencialmente afetadas devidamente empoderadas), pode prevenir desastres ambientais como Mariana e Brumadinho. A base legal do mesmo está no art. 225, § 2º da Constituição Federal e no art. 10 da Lei n. 6.9381/1981. Porém, como bem assevera Antunes:

Há, entretanto, direito especial quanto ao regime jurídico do licenciamento das atividades minerárias, estabelecido pela Lei 7.805/1989, que altera o Decreto-lei 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrículas e dá outras providências. Tanto a permissão de lavra garimpeira, tratada no Art. 3o da Lei 7.805/1989, quanto a concessão de lavra, tratada no art. 16, dependem de prévio licenciamento pelo órgão ambiental integrante do Sisnama (ANTUNES, 2016, p. 1347).

A Resolução n. 01/1986 do CONAMA determina, no art. 2º, que o licenciamento ambiental dependerá da elaboração de estudo de impacto ambiental para atividades modificadoras do meio ambiente consistentes em "Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos" (inc. III), "Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão)" (inc. VIII) e "Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração1" (inc. IX). Importante notar que, de acordo com a Portaria n. 155/2016, que revogou a Portaria n. 266/2008, do extinto DNPM, há necessidade de prévio licenciamento ambiental antes da autorização de pesquisa ou concessão de lavra.2

Relevante grifar que o Dec. n. 97.632/1989 regulamenta o artigo 2o, inciso VIII, da Lei 6.938/1981 e disciplina de modo específico a recuperação de áreas degradadas por atividades minerárias, chegando a estabelecer um conceito de degradação3, estabelecendo a necessidade da apresentação de um plano de recuperação da área degradada.4 Consta no Decreto, outrossim, que a recuperação deverá ter por objetivo o retorno do sítio degradado a uma forma de utilização, de acordo com um plano preestabelecido para o uso do solo, visando a obtenção de uma estabilidade do meio ambiente.5

Não é demais grifar que a nova Lei de Mineração (Lei n. 13.575/17) consigna que à Agência Nacional de Mineração (ANM)6, dentre outras atribuições, compete estabelecer normas e exercer fiscalização, em caráter complementar, sobre controle ambiental, higiene e segurança das atividades de mineração, atuando em articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio ambiente e pela higiene, segurança e saúde ocupacional dos trabalhadores (art. 2º, inc. XXII).

Isso, por certo, não afasta a competência dos órgãos integrantes do SISNAMA para fiscalizar a observância pelo explorador de mineração das normas ambientais. De todo modo, a expedição de títulos minerários e a outorga de concessões de lavra pela ANM não substituem a necessidade de obter licença ambiental por parte do interessado. Difícil de se afastar, portanto, a responsabilidade da referida autarquia na adoção de medidas de precaução e de prevenção para evitar catástrofes ambientais nas barragens que a mesma tem por obrigação legal fiscalizar, como aliás é a tendência consolidada no direito internacional da mineração (SOUTHALAN, 2012).

Princípios constitucionais da educação e da precaução como norteadores da segurança das barragens

Importante observar, outrossim, que mesmo após a tragédia de Mariana, não se desenvolveu no âmbito do Poder Público e nem na iniciativa privada uma cultura de educação ambiental, aliás, um princípio constitucional a ser observado em todos os níveis de ensino (Art. 225, inciso VI). Referido princípio está regulamentado pela Lei 9.795/99. Nos termos desta, entende-se por educação ambiental "os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade".

No mesmo sentido o acidente poderia ter sido evitado se tivesse sido observado o princípio constitucional da precaução previsto no Art. 225, inc. V da CF de 1988. É de se observar, no Direito Constitucional Ambiental, que o dever do Poder Público e de toda a sociedade em preservar o meio ambiente, a fim de proteger as gerações atuais e futuras, está estritamente ligado a adoção de medidas de precaução contra atos que possam causar o desequilíbrio do meio ambiente que, conseqüentemente, podem gerar riscos à vida humana. É dever não apenas do Estado, mas das mineradoras, portanto, por atos de precaução positivos ou omissivos, defender e preservar o meio ambiente de empreendimentos lesivos e, potencialmente lesivos, aos bens naturais que, por força de expressa disposição constitucional, são de uso comum do povo.

No plano infraconstitucional, a Lei n° 6.938/81, que dispõe sobre a "Política Nacional do Meio Ambiente", a que as mineradoras devem obediência, adotou a seguinte definição de meio ambiente, em seu art. 1°, inc. I: "o conjunto de condições, leis, influências e interações, de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas." A referida legislação ainda definiu o meio ambiente como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo (art.2°, inc.I). A Política Nacional do Meio Ambiente está sistematizada no sentido de precaver a sociedade contra possíveis danos, inclusive os decorrentes da atividade minerária, que possam ser causados ao meio ambiente e tem como objetivo a preservação e a recuperação da qualidade ambiental propícia à vida.

O princípio da precaução, de todo aplicável para afastar os riscos da atividade de mineração, relevante grifar, acabou inserido expressamente no ordenamento jurídico infraconstitucional brasileiro pela Conferência sobre Mudanças do Clima, acordada pelo Brasil, no âmbito da Organização das Nações Unidas, por ocasião da Eco/92 e, posteriormente, ratificada pelo Congresso Nacional, pelo Decreto Legislativo 1, de 03.02.1994.7

Posteriormente, foi mencionado em diversas normativas como o Decreto n° 99.280/90 que promulgou a Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio e o Protocolo de Montreal sobre as substâncias que destroem a camada de ozônio. No Decreto n° 2.652/98 que promulgou a Convenção- Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas. E, por fim, no Decreto n 2.519/98 promulgou a Convenção sobre Diversidade Biológica. Todos esses decretos trouxeram em seu bojo o princípio da precaução como corolário integrando-o ao direito infraconstitucional pátrio.

A Lei de Crimes Ambientais, na seara criminal, também prevê pena privativa de liberdade e multa às pessoas físicas ou jurídicas, não sendo mais aceita a teoria da dupla imputação, que com suas ações ou omissões causarem poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em riscos à vida humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora (art. 54, da Lei n° 9.605/98). No parágrafo 3°, a referida legislação prevê como crime a violação a deveres de precaução ao dispor:

§ 3°- Incorre nas mesmas penas previstas no parágrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim determinar a autoridade competente, medidas de precaução em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversível.

O sentido da lei penal é que, quando a autoridade competente determinar por uma resolução, portaria ou qualquer outra determinação alguma medida de precaução em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversível, será crime a não observância desse dever de precaução. Em complementação, Machado refere que "a conceituação de medidas de precaução não é dada pela lei penal, devendo-se procurá-la nos entendimentos referidos nos textos internacionais...e na doutrina"( 2001, p.192) . Observa-se que o próprio legislador das leis penais adota o princípio da precaução a fim de tutelar o meio ambiente como bem de uso comum do povo e direito socioambiental.

A violação ao princípio da precaução também pode ocasionar uma infração administrativa. O art. 70 da Lei n° 9.605/98 prevê: "Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que violar normas jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente".

Assim, se uma norma jurídica previr expressamente algum dever de precaução, a fim de proteger o meio ambiente, e for violada, estará configurada uma infração administrativa. Ou seja, se uma pessoa física ou jurídica agir sem observar uma regra de precaução estará cometendo infração administrativa ambiental.

Mais recentemente, o princípio foi previsto na Lei n° 11.105, de 24/03/2005, que se refere à Biossegurança; na Lei n° 11.428, de 22/12/2006, que dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica; na Lei n° 12.187, de 29/12/2009, que institui a Política Nacional sobre o Meio Ambiente e Mudança Climática; na Lei n°. 11.934 de 2009, sobre exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos; e na Lei n° 12.305, de 02/08/2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos e altera a Lei n° 9.605, adotaram o princípio da precaução.

Não resta dúvida que a legislação constitucional e infraconstitucional brasileira adotou o princípio da precaução como instrumento de tutela do meio ambiente acompanhando uma tendência internacional de implementação do princípio e este deve ser aplicado, logicamente, no gerenciamento dos riscos de catástrofes causados pelas barragens.

O STF8 e o STJ, por sinal, têm aplicado o princípio da precaução nos seus julgados ambientais. Estando presentes o risco de dano e a incerteza científica, relacionadas a atividade potencialmente danosa, esta deve ser suspensa para a tutela do meio ambiente, inclusive com a inversão do ônus da prova contra o potencial poluidor-degradador.9 Ademais, quando o princípio da precaução não é aplicado pelo Poder Público e não é observado pelo particular de modo suficiente, presente estará o dever de indenizar se danos forem causados e o nexo de causalidade demonstrado.

E, mais especificamente, no caso de barragens, o egrégio STJ já determinou a realização de obras, com base no princípio da precaução, para se evitar o rompimento destas, em acórdão assim ementado:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMINAR CONCEDIDA, EXCEPCIONALMENTE, SEM OITIVA PRÉVIA DA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. ART. 2º DA LEI 8.437/1992. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA.SÚMULA 7/STJ.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada contra o Estado do Piauí e o Instituto de Desenvolvimento do Piauí a fim de compeli-los a realizar obras emergenciais na Barragem de Poços, no município de ltaueira, em razão do risco iminente de ruptura, ocasionado pelas péssimas condições estruturais da obra.

2. O Tribunal local concluiu pela excepcionalidade da situação, apta a autorizar a concessão da tutela de urgência, tendo consignado: "entendo que o iminente risco de rompimento da barragem, o que poderia causar prejuízos e danos irreparáveis a um incontável número de pessoas, autoriza a concessão da liminar em detrimento do formalismo processual, garantindo a efetividade da atividade jurisdicional, e resguardando interesses e a segurança coletivos.

Acrescentou que "das provas colacionadas infere-se que a barragem de Poços, localizada no município de ltaueira-PI, se encontrava em péssimas condições de manutenção, e, aproximando-se o período de chuvas, seria possível que a estrutura, diante das avarias constatadas, não suportasse a pressão causada pelo aumento do nível da água represada".

3. O entendimento jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça permite, excepcionalmente, em especial para resguardar bens maiores, a possibilidade de concessão de liminar, sem prévia oitiva da pessoa jurídica de direito público, quando presentes os requisitos legais para a concessão de medida liminar em Ação Civil Pública.

Precedentes: AgRg no AREsp 580.269/SE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 17/11/2014; AgRg no REsp 1.372.950/PB, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma; AgRg no Ag 1.314.453/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma; REsp 1.018.614/PR, Rel.Min. Eliana Calmon, Segunda Turma; REsp 439.833/SP, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma.

4. Não se conhece do Recurso Especial quanto a matéria não especificamente enfrentada pelo Tribunal de origem, dada a ausência de prequestionamento. Incidência, por analogia, da Súmula 282/STF.

5. No que tange à apontada ofensa ao art. 1º, § 3º, da Lei 8.437/1992 e 273 do Código de Processo Civil de 1973, a instância de origem decidiu a controvérsia com fundamento no suporte fático-probatório dos autos. Desse modo, verifica-se que a análise da controvérsia demanda o reexame do contexto fático-probatório, o que é inviável no Superior Tribunal de Justiça, ante o óbice da Súmula 7/STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja Recurso Especial." 6. Agravo Interno não provido.

(AgInt no AREsp 958.718/PI, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/02/2017, DJe 18/04/2017)

É de se grifar que o princípio consitucional da precaução deve sempre estar presente na gestão de riscos necessária nas atividades de mineração, como potente instrumento para se evitar danos humanos, ambientais, sociais e econômicos. Presente o risco de dano e a incerteza científica, deve ser implementado o princípio da precaução pautado pela melhor e mais moderna tecnologia e pelos recursos financeiros disponíveis.

Brumadinho e a responsabilidade ambiental civil, penal e administrativa

A Constituição Federal, no art. 225, § 3º, preconizou, em boa hora, a tríplice responsabilidade administrativa, civil e penal por infrações às normas ambientais. O Poder Público e as mineradoras não estão isentos de responsabilização. Pela letra desse dispositivo, as "condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados". Assim, não há falar em exclusividade de determinada espécie de responsabilidade, sendo que as três esferas são independentes. É dizer, a punição administrativa não afasta a penal, e a aplicação de sanções criminais e administrativas não impedem a responsabilidade civil pelos danos ambientais causados, sem prejuízo, ainda, de eventual persecução por ato de improbidade ambiental.10

Não é demais fazer algumas considerações sobre o nexo de causalidade, a responsabilidade civil ambiental e eventuais excludentes de responsabilização.

Para se estabelecer a responsabilização, basta a existência da relação de causa e efeito entre a atividade e o dano. Na visão do STJ, uma vez comprovado o nexo de causalidade entre o evento e o dano, afigura-se descabida a alegação de excludente de responsabilidade.11 Por isso, já se decidiu, v.g., que é irrelevante "qualquer indagação acerca de caso fortuito ou força maior, assim como sobre a boa ou a má-fé do titular atual do bem imóvel ou móvel em que recaiu a degradação".12

Em julgado emblemático sobre o tema, o STJ afirmou que, para o fim de apuração do nexo de causalidade no dano ambiental, "equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem deixa fazer, quem não se importa que façam, quem financia para que façam, e quem se beneficia quando outros fazem".13Comprovar o nexo de causalidade na esfera da degradação ambiental, contudo, esbarra no que se convencionou denominar de "dispersão do nexo causal". De acordo com o Ministro Herman Benjamin:

O dano ambiental, como de resto em outros domínios, pode ser resultado de várias causas concorrentes, simultâneas ou sucessivas, dificilmente tendo uma única e linear fonte. É desafiador relacionar causa e efeito na maioria dos problemas ambientais (efeitos sinergéticos, transporte de poluição a longas distância, efeitos demorados, levando à pulverização da própria idéia de nexo de causalidade). (...) É o império da dispersão do nexo causal, com o dano podendo ser atribuído a uma multiplicidade de causas, fontes e comportamentos, procurando normalmente o degradador lucrar com o fato de terceiro ou mesmo da própria vítima, com isso exonerando-se. Há certas atividades que, tomadas solitariamente, são até bem inocentes, incapazes de causar, per se, prejuízo ambiental. Mas em contato com outros fatores ou substâncias, esses agentes transformam-se, de imediato, em vilões, por um processo de reação em cadeia(1998, p. 50).

Para o referido e eminente Ministro, a prova do nexo causal no campo ambiental pode ser facilitada de inúmeras maneiras:

Primeiro, com as presunções de causalidade, principalmente levando em conta que, como regra, estamos "na presença de uma atividade perigosa", onde, com maior razão, presume-se iuris tantum o nexo. Segundo, com a inversão mais ampla do ônus da prova, uma vez verificada a multiplicidade de potenciais fontes degradadoras e a situação de fragilidade das vítimas. Terceiro, com a previsão de sistemas inovadores de causalidade, como o da a responsabilidade civil alternativa ou baseada em "parcela de mercado" (market share liability)(BENJAMIN, 1998, p. 51).

Assim, pela doutrina predominante, como consequência mesmo do risco integral, tem-se utilizado a teoria da equivalência das condições ou conditio sine qua non para a definição do nexo causal. No ponto, segundo Steigleder, havendo "mais de uma causa provável do dano, todas serão reputadas eficientes para produzi-lo, não se distinguindo entre causa principal e causas secundárias, pelo que a própria existência da atividade é reputada causa do evento lesivo"(2004, p. 201).

Logo, de acordo com a orientação majoritária, não são aplicadas, no campo da responsabilidade civil ambiental, a teoria da causalidade adequada(CAVALIERI, 2010, p.49) ,defendida pelos adeptos da teoria do risco criado(STEIGLEDER, 2004, p.202), nem a teoria dos riscos diretos diretos e imediatos (também denominada causalidade direta ou imediata) (CAVALIERI, 2010, p.52), preconizada no art. 40314 do novo Código Civil.

Em tempo, não se pode olvidar, que o Poder Judiciário já aplicou a responsabilidade objetiva e a teoria do risco integral em caso específico de rompimento de barragens decorrentes de atividades de mineração:

RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANO AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C DO CPC. DANOS DECORRENTES DO ROMPIMENTO DE BARRAGEM. ACIDENTE AMBIENTAL OCORRIDO, EM JANEIRO DE 2007, NOS MUNICÍPIOS DE MIRAÍ E MURIAÉ, ESTADO DE MINAS GERAIS.TEORIA DO RISCO INTEGRAL. NEXO DE CAUSALIDADE.

1. Para fins do art. 543-C do Código de Processo Civil: a) a responsabilidade por dano ambiental é objetiva, informada pela teoria do risco integral, sendo o nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade do ato, sendo descabida a invocação, pela empresa responsável pelo dano ambiental, de excludentes de responsabilidade civil para afastar sua obrigação de indenizar; b) em decorrência do acidente, a empresa deve recompor os danos materiais e morais causados e c) na fixação da indenização por danos morais, recomendável que o arbitramento seja feito caso a caso e com moderação, proporcionalmente ao grau de culpa, ao nível socioeconômico do autor, e, ainda, ao porte da empresa, orientando-se o juiz pelos critérios sugeridos pela doutrina e jurisprudência, com razoabilidade, valendo-se de sua experiência e bom senso, atento à realidade da vida e às peculiaridades de cada caso, de modo que, de um lado, não haja enriquecimento sem causa de quem recebe a indenização e, de outro, haja efetiva compensação pelos danos morais experimentados por aquele que fora lesado.

2. No caso concreto, recurso especial a que se nega provimento.

(REsp 1374284/MG, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 27/08/2014, DJe 05/09/2014)

O dano moral, em matéria ambiental, também tem sido reconhecido para compensação das vítimas em casos específicos de rompimentos de barragens administradas por mineradoras:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.

RESPONSABILIDADE CIVIL. ROMPIMENTO DE BARRAGEM. NEXO DE CAUSALIDADE.SÚMULA N. 7/STJ. VIOLAÇÃO DO ART. 130 DO CPC. SUFICIÊNCIA DAS PROVAS. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE.

1. O recurso especial não comporta o exame de questões que impliquem revolvimento do contexto fático-probatório dos autos, a teor do que dispõe a Súmula n. 7/STJ.

2. No caso concreto, o Tribunal de origem entendeu pela comprovação do nexo de causalidade entre o rompimento da barragem e os danos sofridos pelo autor, uma vez que: "o real motivo pelos danos ocorridos foi sim o rompimento da barragem da requerida, que caso não tivesse ocorrido, não teria inundado as cidades da região nem causado o aumento do volume de água do Rio Muriaé, provocando com isso danos à população" (e-STJ fl. 403). Destacou, ainda, ser suficiente, como elemento probatório do dano, além do depoimento do autor, o ofício do Corpo de Bombeiros, cujas informações retratam os acontecimentos que geraram os danos narrados na inicial. Ademais, concluiu o acórdão, "a própria apelante já se submetera anteriormente a fazer a reparação dos danos em termo de ajustamento de conduta avençado junto ao Ministério Público (f. 68), ainda em março de 2006, o que indica que a vida útil da barragem já estava comprometida" (e-STJ fl. 404).

3. O magistrado é o destinatário da prova, competindo às instâncias ordinárias exercer juízo acerca da suficiência das que foram produzidas, nos termos do art. 130 do CPC.

4. Em hipóteses excepcionais, quando manifestamente evidenciado ser irrisório ou exorbitante o arbitramento de indenização, a jurisprudência desta Corte permite o afastamento do referido óbice, para possibilitar a revisão.

5. No caso concreto, o Tribunal a quo manteve em R$ 8.000,00 (oito mil reais) a indenização fixada pelos danos morais decorrentes dos danos causados à residência do autor pelo rompimento da barragem e consequente derramamento de lama com rejeitos da mineração de bauxita, quantia que não se revela ínfima ou exorbitante.

6. Agravo regimental desprovido.

(AgRg no AREsp 173.000/MG, Rel. Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, QUARTA TURMA, julgado em 25/09/2012, DJe 01/10/2012)

A jurisprudência, portanto, é firme no sentido do reconhecimento da responsabilização civil dos particulares e do Poder Público em demandas envolvendo o rompimento de barragens a serviço das atividades de mineração.

Conclusão

Após a Catástrofe Ambiental de Brumadinho com imensas e negativas consequências ambientais, sociais, econômicas e humanas parece certo que o Brasil possui em seu sistema jurídico normas suficientes para a responsabilização dos culpados administrativa e penalmente e, também, para a reparação dos danos materiais e morais sofridos pelas vítimas, além da reparação do meio ambiente in natura e do pagamento de indenização para repará-lo como um direito fundamental de terceira geração ou de novíssima dimensão a ser preservado no interesse das presentes e das futuras gerações.

É de se grifar, no entanto, a necessidade de observância da Lei 12.334/2010 e a concretização de uma moderna e eficiente Política Nacional de Segurança de Barragens pautada pelos princípios constitucionais da precaução e da educação ambiental. Do mesmo modo, relevante é educar ambientalmente entes públicos, privados e a sociedade como um todo sobre os riscos de catástrofes e as ameaças decorrentes da gestão de barragens, sem prejuízo do fortalecimento e da estruturação da Agência Nacional de Mineração como já regulamentado, aliás, pela Lei 12.315/2017.

Mas isto não basta, o país precisa estar articulado com a 3ª Conferência Mundial das Nações Unidas sobre a Redução do Risco de Catástrofes, que adotou o Quadro de Sendai 2015-2030, articulado em torno de quatro prioridades, a saber: a- aprofundar o conhecimento sobre o risco de catástrofes;
b) fortalecer a componente de gestão do risco de catástrofes;
c) investir na componente de redução do risco de catástrofes para uma melhor resiliência; e d) reforçar a componente de preparação para uma resposta efetiva.

O Estado Socioambiental de Direito nas suas três funções precisa integrar ao sistema jurídico pátrio de modo efetivo e não retórico estas quatro prioridades construídas no âmbito do Gabinete das Nações Unidas para a Redução dos Riscos de Desastres.

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1 O Decreto-Lei n. 227/67 (Código de Mineração) conceituava, em sua redação original, as jazidas de classe II como "jazidas de substâncias minerais de emprêgo imediato na construção civil". O dispositivo foi revogado pela Lei n. 9.314/96 e, atualmente, a classificação das jazidas obedece a regulamentação pelo Decreto n. 62.934/68, o qual, no art. 7º, traz idêntica prescrição. A Resolução n. 10/1990 veicula normas específicas para licenciamento ambiental de extração mineral classe II (emprego imediato na construção civil), sendo que, pelo art. 3º, o EIA pode ser dispensado em determinados casos.

2 Portaria n. 155/2016 do DNPM, art. 126. Para a outorga da concessão de lavra o interessado deverá instruir o processo minerário com licença ambiental nos termos do art. 16 da Lei nº 7.805, de 1989. § 1º Diante da inobservância do disposto no caput o DNPM formulará exigência ao interessado para apresentação da licença ambiental no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da sua publicação.§2º O prazo de que trata o caput poderá ser prorrogado, a juízo do DNPM, desde que o pedido, devidamente justificado, tenha sido protocolizado dentro do prazo fixado para cumprimento da exigência. §3º O pedido de prorrogação apresentado fora do prazo não será conhecido e o não cumprimento da exigência ou seu cumprimento intempestivo ensejará o encaminhamento dos autos à autoridade competente com sugestão de indeferimento do requerimento de lavra com fundamento no § 4º do art. 41 do Código de Mineração.

3 O Decreto 97.632/1989, em seu Art. 2º, dispõe que "Para efeito deste Decreto são considerados como degradação os processos resultantes dos danos ao meio ambiente, pelos quais se perdem ou se reduzem algumas de suas propriedades, tais como, a qualidade ou capacidade produtiva dos recursos ambientais."

4 Art. 1° Os empreendimentos que se destinam à exploração de recursos minerais deverão, quando da apresentação do Estudo de Impacto Ambiental - EIA e do Relatório do Impacto Ambiental - RIMA, submeter à aprovação do órgão ambiental competente, plano de recuperação de área degradada.

Parágrafo único. Para os empreendimentos já existentes, deverá ser apresentado ao órgão ambiental competente, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, a partir da data de publicação deste Decreto, um plano de recuperação da área degradada.

5 Art. 3o do Decreto 97.632/1989.

6 A Lei n. 13.575/17 cria, assim, a Agência Nacional de Mineração (ANM), que sucede o extinto DNPM, integrante da Administração Pública federal indireta, submetida ao regime autárquico especial e vinculada ao Ministério de Minas e Energia. A ANM, no exercício de suas competências, observará e implementará as orientações e diretrizes fixadas no Decreto-Lei nº 227/67 (Código de Mineração), em legislação correlata e nas políticas estabelecidas pelo Ministério de Minas e Energia, e terá como finalidade promover a gestão dos recursos minerais da União, bem como a regulação e a fiscalização das atividades para o aproveitamento dos recursos minerais no País, sendo-lhe atribuídas competências no art. 2º da Lei n. 13.575/17. A ANM, outrossim, detém competência para a prática dos atos antes atribuídos ao DNPM (art. 11, § 3º), de modo que a ela são transferidos o acervo técnico, documental e patrimonial do DNPM (art. 32). Ademais, a ANM será sucessora das obrigações, dos direitos, das receitas do DNPM, das lides em curso e daquelas ajuizadas posteriormente à entrada em vigor da novel legislação, ficando afastada a legitimidade passiva da União (art. 32, par. ún.).

7 Art. 3°. [...] 3: As partes devem adotar medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas da mudança do clima e mitigar os seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de plena certeza cientifica não deve ser usada como razão para postergar essas medidas, levando em conta que as políticas e medidas adotadas para enfrentar a mudança do clima devem ser eficazes em função dos custos, de modo a assegurar benefícios mundiais ao menor custo possível ".

8 STF, Pleno, Rel. Min. Carmen Lúcia, ADPF 101, j. 24/06/2009.

9 STJ, 3ª T., AgRg no AREsp 206.748/SP, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, j. 21/02/2013, DJe 27/02/2013.

10 STJ, 2ª T., REsp 1260923/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 15/12/2016, DJe 19/04/2017.

11 STJ, 4ª T., AgRg no AREsp 232.494/PR, Rel. Min. Marco Buzzi, j. 20/10/2015, DJe 26/10/2015; 4ª T., AgRg no AREsp 258.263/PR, Rel. Min. Antonio Carlos Ferreira, j. 12/03/2013, DJe 20/03/2013; 4ª T., REsp 1346430/PR, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 18/10/2012, DJe 21/11/2012.

12 STJ, 2ª T., REsp 1644195/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 27/04/2017, DJe 08/05/2017.

13 STJ, 2ª T. REsp 650.728/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 23/10/2007, DJe 02/12/2009.

14 Código Civil, art. 403. Ainda que a inexecução resulte de dolo do devedor, as perdas e danos só incluem os prejuízos efetivos e os lucros cessantes por efeito dela direto e imediato, sem prejuízo do disposto na lei processual.

Gabriel Wedy. Juiz Federal. Pós-Doutor em Direito. Visiting Scholar pela Columbia Law School. Professor nos cursos de Pós-Graduação e Graduação em Direito da Universidade do Vale do Rio dos Sinos- Unisinos. Professor e Coordenador de Direito Ambiental na Escola Superior da Magistratura Federal (Esmafe-RS). Diretor do Instituto O Direito Por um Planeta Verde. Ex-Presidente da Associação dos Juízes Federais do Brasil (AJUFE).

 

WEDY, Gabriel. CONSIDERAÇÕES SOBRE A CATÁSTROFE DE BRUMADINHO. Revista Páginas de Direito, Porto Alegre, ano 19, nº 1367, 07 de agosto de 2019. Disponível em: https://www.paginasdedireito.com.br/index.php/artigos/406-artigos-ago-2019/7858-gabriel-wedy

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Categoria: Artigos Ago 2019

ISSN 1981-1578

Editores: 

José Maria Tesheiner

(Prof. Dir. Proc. Civil PUC-RS Aposentado)

Mariângela Guerreiro Milhoranza

Prof. da graduação em direito da IMED

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