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Do Estatuto do Estrangeiro à nova Lei de Migração: e os desafios que seguem em relação aos direitos dos migrantes

Quando ainda vigorava a ditadura militar no Brasil, no ano de 1980, o então Presidente João Batista Figueiredo promulgou a Lei n. 6815, conhecida como o Estatuto do Estrangeiro. Tal documento, sob a pretensa justificativa da doutrina da segurança nacional[1], regulava a situação jurídica do estrangeiro a partir de uma perspectiva excludente e discriminatória, tanto é que sua adoção repercutiu de forma negativa na sociedade brasileira. Apesar das críticas, o Estatuto, com seus 141 artigos, permaneceu em vigor por 37 anos, impondo restrições de diversas ordens aos migrantes que chegavam ao país.

Os estrangeiros eram considerados potenciais inimigos do Brasil e de poucos direitos eram detentores em comparação com o grande rol de obrigações e limitações que lhes eram dirigidos. Além de dificultar a regularização migratória, concedendo ao Estado poder discricionário para decidir quem pode entrar e permanecer no país[2], o Estatuto proibia a participação de estrangeiros em manifestações políticas no Brasil[3], limitando sua liberdade e autonomia.

Outro aspecto que merece destaque é que não há referência na Lei n. 6815, de 1980, à implementação de políticas públicas voltadas aos estrangeiros, a possibilidade de concessão de visto por razões humanitárias, a proteção do imigrante indocumentado e a transformação de vistos temporários em permanentes. Os direitos dos imigrantes eram concebidos sob o aspecto negativo no Estatuto do Estrangeiro, a exemplo do disposto no artigo 6º, que determinava que "a posse ou a propriedade de bens no Brasil não confere ao estrangeiro o direito de obter visto de qualquer natureza, ou autorização de permanência no território nacional"; no artigo 26, que apontava o visto concedido pela autoridade consular como mera expectativa de direito; e no artigo 121, que não garantia a naturalização ao estrangeiro mesmo que fossem satisfeitas as condições previstas na Lei.[4]

A Lei n. 13.445, de 2017[5], revogou expressamente o Estatuto do Estrangeiro e instituiu a Nova Lei de Migração brasileira, com um viés mais contemporâneo e condizente tanto com a Constituição Federal de 1988[6] quanto com os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil[7]. Além de trazer inovações relevantes sobre apatridia e acolhida humanitária[8], a lei inaugurou um paradigma completamente diferente no que se refere ao tratamento dos migrantes ao reforçar princípios já existentes no texto constitucional, tais como o repúdio à xenofobia, ao racismo e à discriminação.

De acordo com Silvana Borges, que estava à frente do Departamento de Migrações do Ministério da Justiça e Segurança Pública na época da edição da Lei, "o Estado brasileiro agora possui maneiras de responder rapidamente a situações de crise que exigem uma pronta resposta". Sobre a possibilidade de publicação de portarias destinadas a disciplinar a recepção de estrangeiros de determinada nacionalidade por razões humanitárias, ela explica que "tais ferramentas poderão, por exemplo, cuidar de situações como aquelas vivenciadas pelos haitianos e venezuelanos".[9]

No que se refere aos pontos positivos da nova legislação, podem ser citados como exemplo os seguintes avanços: o aumento das hipóteses impeditivas da expulsão, que atualmente se restringe somente a casos de condenação penal transitada em julgado[10]; a isenção das taxas de regularização migratória para hipossuficientes[11]; o direito à reunião familiar[12]; a liberdade de circulação dos estrangeiros no território nacional[13]; o acesso igualitário dos migrantes aos serviços, programas e benefícios sociais voltados à saúde, educação, previdência e justiça[14]; e direito do imigrante de se associar a reuniões políticas e sindicatos[15]. Para o jurista André de Carvalho Ramos, "na era da intensa mobilidade humana internacional, surgem (i) oportunidades para o Brasil se beneficiar da diversidade e do multiculturalismo, bem como (ii) deveres de proteção para impedir a construção jurídica de vulnerabilidades e a superexploração de migrantes, em prejuízo à toda sociedade".[16]

Embora bastante avançada em relação ao antigo Estatuto, vários vetos presidenciais[17] foram apostos ao texto original da Lei de Migração, os quais reduziram a proteção jurídica para os migrantes, mas não foram capazes de desfigurar o espírito da nova legislação. Entre eles, está o veto ao parágrafo 10 do artigo 14 da Lei, que possibilitava a criação, mediante regulamento, de mais hipóteses de concessão de visto temporário, sob a justificativa de que não seria recomendável permitir a ampliação do instituto em razão do risco de discricionariedade indevida e do potencial de gerar insegurança jurídica. Para Mendes e Brasil, o veto "denota uma preocupação com a segurança nacional, igual a presente no revogado Estatuto do Estrangeiro".[18]

Um dos vetos mais impactantes foi em relação ao artigo 118 da Lei, que concedia anistia a imigrantes que entraram no Brasil até 6 de julho de 2016, desde que fizessem o pedido até um ano após o início de vigência da lei, independentemente da situação migratória anterior. Alegou-se que o dispositivo concederia "anistia indiscriminada a todos os imigrantes" e que não há como definir a data exata da entrado do imigrante do país. Evidentemente que isso prejudicou a regularização dos estrangeiros que já estavam vivendo no território nacional.

Foram vetados os parágrafos 2º e 3º do artigo 4º e alínea "d" do inciso II do artigo 30, que permitiam ao imigrante o exercício de cargo, emprego e função pública no Brasil; o art. 116, que revogava as expulsões decretadas antes de 5 de outubro de 1988; e o parágrafo único do artigo 37, que permitia a extensão do parentesco para vínculos sociais para a concessão de visto ou de autorização de residência para fins de reunião familiar. Os vetos motivaram 16 organizações da sociedade civil a enviarem uma carta, assinada em conjunto, para o Congresso Nacional, reivindicando a sua derrubada, o que acabou não se concretizando.[19]

Acontece que a situação ficou ainda pior com o Decreto executivo n. 9.199[20], de 2017, expedido pelo então Presidente da República Michel Temer, que regulamentou a Lei de Migração. O texto do regulamento recebeu duras e numerosas críticas por parte de especialistas e de instituições e foi acusado de desvirtuar o sentido da lei, constituindo uma verdadeira ameaça aos direitos dos migrantes tão arduamente conquistados.

Conforme artigo publicado no site Consultor Jurídico[21], em 2017, que foi assinado por autores que integraram a Comissão de Especialistas criada pelo Ministério da Justiça para elaborar uma proposta de Anteprojeto de Lei de Migrações e Promoção dos Direitos dos Migrantes no Brasil[22], o regulamento da Lei de Migração é contra a lei (contra legem) em certos pontos e extrapola a lei em outros (praeter legem). Nesse caso, não resta dúvidas de que seria plausível questionar judicialmente o ato do Poder Executivo que excedeu os limites do poder regulamentar. No entanto, para os autores, "causaria dano irreparável ao interesse público que a regulamentação da Lei de Migração fosse alvo de longas e extensas batalhas judiciais, gerando insegurança para os migrantes e para todos os que com eles se relacionam". A alternativa apontada é no sentido de que o próprio governo deveria rever o seu posicionamento e apresentar um novo decreto, desta vez compatível com os direitos dos migrantes e com o interesse público.

Porém, o Estado brasileiro não demonstra uma tendência a rever essa questão, muito pelo contrário, a revogação da adesão ao Pacto Global para Migração Segura, Ordenada e Regular da Organização das Nações Unidas[23], em 2019, manifesta que o país não tem interesse em cooperar no âmbito internacional para garantir a proteção, a integração e o acolhimento de migrantes. Nas palavras de Camila Asano, coordenadora de programas da Conectas Direitos Humanos, "ao anunciar a saída do Pacto, o governo Bolsonaro adota uma gramática antiquada e equivocada de considerar o migrante como ameaça à soberania nacional."[24]

De acordo com a professora do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo, Deisy de Freitas Lima Ventura, em entrevista concedida à Carta Capital, "o decreto faz referência à expressão "migrante clandestino", de conotação pejorativa evidente, que reforça o estigma de migrantes em situação irregular, e que não só é repudiada mas há muito foi eliminada de todos os ordenamentos jurídicos". Ainda afirma, inconformada: "não hesitaria em dizer que o regulamento é uma catástrofe.[25]

Uma Carta aberta assinada por diversas organizações da sociedade civil, organismos internacionais, acadêmicos, imigrantes e refugiados indicou as principais preocupações concernentes ao decreto regulamentador da Lei de Migração.[26] Entre os problemas e retrocessos identificados, podem ser citados, a título de exemplo, os seguintes: o decreto mantem a discricionariedade das autoridades federais sobre o ingresso e a autorização de residência de migrantes no Brasil ao se omitir acerca da delimitação de termos amplos contidos na Lei, como "atos contrários aos princípios e objetivos constitucionais"[27]; apresenta lacunas ao adiar a definição de condições, prazos e requisitos para a emissão de visto temporário de acolhida humanitária a ato conjunto dos Ministros da Justiça, Relações Exteriores e do Trabalho[28]; e prevê a prisão de migrantes devido à sua condição migratória, em desconformidade com a Lei, que estabelece exatamente o oposto.[29]

Não obstante estes entraves, que são somente alguns do extenso rol elencado na Carta, o Poder Judiciário já aplicou a Lei 13.445, de 2017, para impedir a prisão para expulsão de imigrante de origem nigeriana. O magistrado do Tribunal Regional Federal da 3ª Região concedeu o pedido de habeas corpus impetrado pela Defensoria Pública da União alegando que "a Lei de Migração não previu a prisão para fins de expulsão, retirando tal modalidade de segregação cautelar do ordenamento jurídico nacional, de sorte que, em razão disso, não há fundamento legal hábil a embasar a prisão do paciente"[30]. Trata-se de uma decisão importante que demonstra a superioridade hierárquica da Lei quando em conflito com o decreto.

Tendo em vista o cenário de polarização no qual o país se encontra, torna-se imperioso reforçar os aspectos positivos das migrações, tais como o crescimento econômico – já que os migrantes contribuem com o desenvolvimento local a partir do momento em que consomem e pagam impostos aqui – e a difusão de conhecimentos, ideias e culturas – o que faz do Brasil um lugar ainda mais diverso, plural e humano. Além disso, no âmbito legislativo, leis garantidoras dos direitos dos migrantes devem, cada vez mais, ser deliberadas e aprovadas.

Importa destacar que a legislação atual brasileira no que tange às migrações evoluiu muito em relação ao passado, mas é preciso que essa temática receba atenção constante no sentido de garantir, cada vez mais, uma vida digna àqueles que deixam seus países de origem, independentemente do motivo. A migração constitui um direito humano essencial e um fenômeno sempre que esteve presente na história, então, nada mais justo do que o Estado brasileiro estruturar políticas públicas capazes de atender adequadamente as demandas provenientes dos fluxos migratórios cada vez mais complexos.

[1] "No caso das ditaduras civis-militares de segurança nacional que assolaram o continente latino americano nas décadas de 60 a 80 do século passado tanto os nacionais como os estrangeiros que coubessem no alargado rótulo de "subversivos" sofriam contra si o andamento de uma política sistemática de perseguição e eliminação gerada pelos governos de força. Nesse sentido, havia uma indistinção entre nacionais e estrangeiros, mas estes, porém, pela sua condição vulnerável, atraíam fórmulas e procedimentos ainda mais autoritários, como os atos expulsórios perpétuos, que mesmo após um processo de transição política rumo à democracia e a implementação de leis de anistia, continuaram sendo válidos." MORAES, Ana Luísa Zago.; SILVA FILHO, José Carlos Moreira. A cidadania como dispositivo de segurança: por uma justiça de transição em matéria de migrações. REVISTA DIREITO E PRÁXIS, Rio de Janeiro, v. 7 n. 4, p. 96-134, 2016. p. 99. DOI: 10.12957/dep.2016.19426.

[2] Cabe aqui citar os seguintes artigos do revogado Estatuto: Art. 65. É passível de expulsão o estrangeiro que, de qualquer forma, atentar contra a segurança nacional, a ordem política ou social, a tranqüilidade ou moralidade pública e a economia popular, ou cujo procedimento o torne nocivo à conveniência e aos interesses nacionais. Art. 66. Caberá exclusivamente ao Presidente da República resolver sobre a conveniência e a oportunidade da expulsão ou de sua revogação.

[3] Art. 107. O estrangeiro admitido no território nacional não pode exercer atividade de natureza política, nem se imiscuir, direta ou indiretamente, nos negócios públicos do Brasil, sendo-lhe especialmente vedado:

I - organizar, criar ou manter sociedade ou quaisquer entidades de caráter político, ainda que tenham por fim apenas a propaganda ou a difusão, exclusivamente entre compatriotas, de idéias, programas ou normas de ação de partidos políticos do país de origem;

II - exercer ação individual, junto a compatriotas ou não, no sentido de obter, mediante coação ou constrangimento de qualquer natureza, adesão a idéias, programas ou normas de ação de partidos ou facções políticas de qualquer país;

III - organizar desfiles, passeatas, comícios e reuniões de qualquer natureza, ou deles participar, com os fins a que se referem os itens I e II deste artigo.

[4] Carolina de Abreu Batista Claro indica essa e outras características arbitrárias do Estatuto no artigo "Do Estatuto do Estrangeiro à Lei de Migração: avanços e expectativas", no qual também faz uma análise comparativa entre os princípios, os destinatários e os vistos contidos nos dois diplomas normativos. CLARO, Carolina de Abreu Batista. Do Estatuto do Estrangeiro à Lei de Migração: avanços e expectativas. Boletim de Economia e Política Internacional, v. 26, set/abr 2020, p. 41-53.

[5] No site do Ministério da Justiça há um documento esquematizado que explica o anteprojeto da Lei de Migrações, que ser acessado pelo link: https://www.justica.gov.br/news/proposta-de-nova-lei-de-migracoes-devera-substituir-estatuto-criado-durante-a-ditadura/entenda_novo_estatutoestrangeiro2.pdf. Acesso em 27 nov 2020.

[6] A dignidade da pessoa humana, prevista do artigo 1º, inciso III, da Constituição, é o princípio estruturante do sistema jurídico brasileiro e orienta a aplicação e a interpretação de todas as demais normas. Ademais, a Constituição estabelece entre os princípios de regência das relações internacionais, no artigo 4º, inciso II, a prevalência dos direitos humanos e, ainda, traz como objetivo da República Federativa do Brasil, no artigo 3º, inciso III, "promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação".

[7] Conforme o artigo 6° da Declaração Universal de Direitos Humanos, "Todos os indivíduos têm direito ao reconhecimento, em todos os lugares, da sua personalidade jurídica." Isso significa que os direitos humanos são inerentes à condição humana e, portanto, acompanham o indivíduo para absolutamente todo e qualquer lugar em que ele se encontre.

[8] Conforme o artigo 14, § 3º, da lei: "O visto temporário para acolhida humanitária poderá ser concedido ao apátrida ou ao nacional de qualquer país em situação de grave ou iminente instabilidade institucional, de conflito armado, de calamidade de grande proporção, de desastre ambiental ou de grave violação de direitos humanos ou de direito internacional humanitário, ou em outras hipóteses, na forma de regulamento."

[9] Disponível em: https://www.justica.gov.br/news/nova-lei-de-migracao-esta-em-vigor-para-facilitar-regularizacao-de-estrangeiros-no-brasil. Acesso em 27 nov 2020.

[10] Artigos 54 e 55 da Lei 13.445, de 2017.

[11] Artigo 4, inciso XII da Lei 13.445, de 2017.

[12] Artigos 3, inciso VIII; 4, inciso III; 14, inciso I, alínea "i"; 26, parágrafo 11; 30, inciso I, alínea "i"; 37 da Lei 13.445, de 2017.

[13] Artigo 4, inciso II da Lei 13.445, de 2017.

[14] Artigos 3, inciso XI; 4, inciso VIII e X e 77; inciso II da Lei 13.445, de 2017.

[15] Artigo 4, inciso VII da Lei 13.445, de 2017.

[16] RAMOS, André de Carvalho. Direitos humanos são eixo central da nova Lei de Migração. Revista Consultor Jurídico, 26 de maio de 2017. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2017-mai-26/andre-ramos-direitos-humanos-sao-eixo-central-lei-migracao. Acesso em 27 nov 2020.

[17] Todos os vetos, bem como suas razões estão disponíveis no site da Câmara dos Deputados e podem ser acessado pelo link: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2017/lei-13445-24-maio-2017-784925-veto-152813-pl.html. Acesso em 27 nov 2020.

[18] MENDES, Aylle de Almeida; BRASIL, Deilton Ribeiro. A Nova Lei de Migração Brasileira e sua Regulamentação da Concessão de Vistos aos Migrantes. Sequência (Florianópolis), Florianópolis, n.84, p.64-88, Abr.2020. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S217770552020000100064&lng=en&nrm=is. Acesso em 25 nov.2020. DOI: https://doi.org/10.5007/2177-7055.2020v43n84p64.

[19] Reportagem da Conectas Direitos Humanos explica a trajetória da Lei de Migração. Disponível em: https://www.conectas.org/noticias/voce-sabe-o-caminho-que-a-lei-de-migracao-percorreu-para-ser-aprovada. Acesso em 27 nov 2020.

[20] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9199.htm

[21] Artigo produzido por André de Carvalho Ramos, Aurelio Rios, Clèmerson Clève, Deisy Ventura, João Guilherme Granja, José Luis Bolzan de Morais, Paulo Abrão Pires Jr., Pedro B. de Abreu Dallari, Rossana Rocha Reis, Tarciso Dal Maso Jardim e Vanessa Berner. Regulamento da nova Lei de Migração é contra legem e praeter legem. Revista Consultor Jurídico, 23 de novembro de 2017. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2017-nov-23/opiniao-regulamento-lei-migracao-praetem-legem. Acesso em 27 nov 2020.

[22] A Portaria n° 2.162/2013 criou a comissão com professores universitários e membros do Ministério Público, juristas e cientistas políticos, especialistas em direitos humanos, direito constitucional e direito internacional.

[23] Na cidade de Marraquexe, em 2018, foi firmado o Pacto, que não é juridicamente vinculante e estabelece uma abordagem cooperativa entre os países com a finalidade de oferecer dignidade aos migrantes em situação de vulnerabilidade. Para mais informações, consulte site da ONU com a seguinte reportagem: Saiba tudo sobre o Pacto Global para Migração. Disponpivel em: https://news.un.org/pt/story/2018/12/1650601. Acesso em 27 nov 2020.

[24] Governo Bolsonaro deixa Pacto Global para Migração. Disponível em: https://www.conectas.org/noticias/governo-bolsonaro-deixa-pacto-global-para-migracao. Acesso em 27 nov 2020.

[25] Regulamento da Lei da Migração é uma catástrofe. Disponível em: https://www.cartacapital.com.br/politica/regulamento-da-lei-da-migracao-e-uma-catastrofe-diz-especialista/. Acesso em 27 nov 2020.

[26] Carta Pública sobre regulamentação da Lei de Migração. Disponível em: https://racismoambiental.net.br/2017/11/22/carta-publica-sobre-regulamentacao-da-lei-de-migracao/. Acesso em 27 nov 2020. Por meio desse link é possível acessar o inteiro teor da carta, bem como todas as organizações que a endossaram.

[27] Vide artigos 28, inciso V e 133, inciso V do Decreto.

[28] Vide artigos 36, parágrafos 1 e 2 do Decreto.

[29] Vide artigo 211 do Decreto e artigo 123 da Lei.

[30] Liminar baseada em nova lei impede prisão para fins de expulsão de migrante. Disponível em: https://www.conectas.org/noticias/nova-lei-impede-prisao-para-fins-de-expulsao-de-migrante#:~:text=Uma%20liminar%20concedida%20em%20favor,impedir%20a%20pris%C3%A3o%20para%20expuls%C3%A3o.&text=O%20Decreto%20n%C2%BA%209.199%2F2017,deporta%C3%A7%C3%A3o%20e%20expuls%C3%A3o%20do%20Brasil. Acesso em 27 nov 2020.

Caroline Dimuro Bender D'Avila - É Mestre em Direito pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul - PUCRS (2011), tendo sido aprovada com louvor na defesa da dissertação intitulada ?Os Direitos à Saúde e ao Ambiente no contexto do Estado Socioambiental brasileiro?. Possui graduação em Ciências Jurídicas pela Faculdade de Direito da Universidade do Vale do Rio dos Sinos - UNISINOS (2009), período em que desenvolveu seus estudos de iniciação científica sob a supervisão da Profa. Dra. Têmis Limberger. A monografia de conclusão de curso, intitulada "O fenômeno da judiciabilidade de políticas públicas: a questão do direito à saúde no cenário brasileiro", foi aprovada com distinção. Possui artigos publicados em revistas e livros especializados e já realizou conferências em eventos. Atualmente, é Professora das Disciplinas de Direito Constitucional, Introdução ao Estudo do Direito e Direito Internacional da Faculdade Cenecista de Osório (FACOS), integrante do Grupo de Estudos e Pesquisas em Direitos Fundamentais (GEDF), coordenado pelos Professores Ingo Sarlet e Carlos Alberto Molinaro, e advogada inscrita na OAB do Rio Grande do Sul, sob o número 78.492.

D'AVILA, Caroline Dimuro Bender. Do Estatuto do Estrangeiro à nova Lei de Migração: e os desafios que seguem em relação aos direitos dos migrantes. Revista Páginas de Direito, Porto Alegre, ano 21, nº 1489, 20 de março de 2021. Disponível em: https://www.paginasdedireito.com.br/colunistas/caroline-dimuro-bender-d-avila/8420-do-estatuto-do-estrangeiro-a-nova-lei-de-migracao-e-os-desafios-que-seguem-em-relacao-aos-direitos-dos-migrantes

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Categoria: Caroline Dimuro Bender D'Avila

ISSN 1981-1578

Editores: 

José Maria Tesheiner

(Prof. Dir. Proc. Civil PUC-RS Aposentado)

Mariângela Guerreiro Milhoranza da Rocha

Prof. da graduação em direito da IMED

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