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Antinomias e disputas entre Zonas de expansão urbana e Zonas de Amortecimento: a importância do planejamento urbano integrado à proteção ambiental

A gestão territorial é historicamente problemática no Brasil, visto que os grandes centros urbanos se instalaram ao longo da costa litorânea e cresceram sem um planejamento estratégico voltado à proteção ambiental. Segundo Granzieira (2019) cerca de 25% da população brasileira se encontra no espaco litorâneo, gerando pressão antrópica direta sobre o patrimônio natural da Zona Costeira, que abrange também importantes biomas como a Mata Atlântica e a Serra do Mar. Entretanto, a implementação de medidas restritivas protetivas sempre foi vista como um atraso para o desenvolvimento econômico, e como um impedimento da ampliação da infraestrutura e da modernização. Dessa forma, é vital que o planejamento da urbanização dê conta das potencialidades econômicas locais, sem abrir mão da preservação ambiental. Para tanto, dois importantes guias devem estar em sintonia quando aplicados ao território, o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/01), para as questões urbanas e o novo Código Florestal (Lei 12.651/12) para as ambientais.

O principal marco que superou as falsas dicotomias rural e ambiental versus urbano e econômico foi a Lei n 10.257 de 2001, denominada como Estatuto das Cidades. Essa lei criou diretrizes e atualizou o debate sobre direito à cidade, pois desenhou instrumentos para que as cidades brasileiras proporcionem aos seus cidadãos qualidade de vida, justiça social e desenvolvimento econômico. Esse estatuto define os dois principais instrumentos da política urbana, que são a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, e o Plano Diretor, ambos planos de responsabilidade dos Poderes Legislativo e Executivo municipais.

Na dimensão ambiental a competência legislativa é concorrente, em que a União tem a competência de formular as normas gerais, o Estado tem competência para suplementar a legislação federal, e o município executar essas medidas no plano local. As leis e planos municipais disciplinam o uso do território estabelecendo os tipos de atividades que cada divisão do espaço comporta, realizando o zoneamento. Não apenas é de suma importância, como é uma exigência legal de que tanto o Plano Diretor como o Zoneamento sejam desenvolvidos e revistos, a cada dez anos, observando os limites e peculiaridades de cada área especial, como as Áreas de Proteção Ambiental (APA), Áreas de Preservação Permanente (APP) e Unidades de Conservação (UC), em vista de preservar o patrimônio ambiental. Devemos atentar aqui que as Zonas de Amortecimento não fazem parte da área especial em si, mas sim de seus Planos de Manejo, criados pelo órgão ambiental competente que determina suas normas específicas e perímetros, como uma lei interna. Por isso, na prática existem diversos casos de negligência na proteção desse perímetro de amortecimento: inúmeras construções de empreendimentos e ocupações irregulares que causam danos ambientais no entorno de áreas de proteção, se valem da disputa das competências legislativas e administrativas entre as esferas municipais, estaduais e federais sobre a matéria ambiental.

A falta de compreensão sobre as distinções entre as áreas especiais de proteção do meio ambiente é uma das barreiras ao reconhecimento de irregularidades. Uma Unidade de Conservação (UC) tem uma gestão mais ativa e quando criada delimita territorialmente sua área, cujo espaço é guiado por um sistema próprio que é o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). Até a Lei 9.985/2000 que implentou o SNUC, vigorava o decreto 99.274/90 que padronizava 10 km do entorno de qualquer UC como Zona de Transição. Com o SNUC houve a ampliação do conceito para Zona de Amortecimento, que passou a obrigar normas adequadas a cada UC, mas como essas regras poderiam ser criadas a posteriori gerou, e ainda gera, um certo poder discricionário. Essas regras protetivas da UC deveriam estar descritas dentro do Plano de Manejo e da fixação da Zona de amortecimento, mas algumas UCs não criaram esses documentos, ou muitas vezes eles não são acessíveis. O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possa afetar a UC e sua Zona de Amortecimento, só pode ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC, segundo a Resolução Conama 428 de 2010. A questão é que alguns defendem que as resoluções Conama têm força normativa, mas não regulamenta diretamente as normas constitucionais, portanto não valendo como lei. Gerando assim mais um impasse. A Área de Preservação Permanente (APP) é uma área pela sua própria natureza, como por exemplo leito de rios e topos de morros, essa área não precisa ser delimitada mas deve ser respeitada pela lei e incorporada ao zoneamento municipal, sendo uma área intocável. Entretanto, a Lei 12.651/12, que versa sobre vegetação nativa, conhecida como novo Código Florestal, determinou que pode haver intervenção ou supressão da vegetação em APP, em casos de baixo impacto ambiental, utilidade pública, ou interesse social, cujos dois últimos podem ser definidos por atos do chefe do poder executivo federal, e não mais pelo Conama que define agora apenas as atividades de baixo impacto. A Área de Proteção Ambiental (APA), é uma área mais extensa e que permite uma maior ocupação humana e usos alternativos do solo, mesmo prevendo atividades equilibradas e sustentáveis, não há delimitação clara de quais podem ser essas atividades. De forma geral, existe um vasto regramento sobre as áreas especiais, mas nesses mesmos instrumentos há brechas contraditórias.

A Zona de Amortecimento basicamente é uma borda protetora de manutenção dos recursos naturais, pois evita a ocupação humana nociva àquela área, que pode gerar ruídos e poluição e introduzir espécies invasoras, e ainda devastar a vegetação nativa. Existe um pressuposto tácito de que os órgãos ambientais monitoram as atividades potencialmente poluidoras, e agem em consonância com a legislação ambiental, contudo em 2018 o Ministério Público Federal ajuizou uma ação[1] contra o próprio ICMBio e a União por se omitirem da expansão urbana na Zona de Amortecimento da UC Reserva Biológica do Tinguá, no RJ, cuja gestão é responsabilidade do ICMBio.

Então entendemos que a definição de uma área de proteção não garante efetivamente sua proteção, é preciso ações do poder público. E, embora as decisões do poder judiciário acatem o princípio de serem as mais restritivas e protetivas possíveis, reafirmando sempre que não existe retrocesso em matéria ambiental, há pressões contrárias a esse fundamento. A política se constitui em uma arena de interesses distintos, e constantemente há interferência política a fim de flexibilizar os empreendimentos em zonas de amortecimento, através de instrumentos legais. Além de Projetos de lei que visam diminuir ou padronizar as zonas de amortecimento a nível nacional, as propostas de alterações locais, como a recente proposta de diminuição em 20% do território da UC de São Joaquim (SC)[2] são ameaças reais à proteção das áreas ambientais. Atentemos também ao fato de que algumas invasões em UCs de Rondônia[3] durante este ano frágil, do ponto de vista ambiental pela falta de estrutura e logística de fiscalização devido à pandemia, tiveram assessoria de escritórios de georreferenciamento e envolvimento de fazendeiros das regiões.

Tendo em vista que qualquer impacto no meio ambiente está sempre para além da escala local, e qualquer potencial lesivo é relevante não somente para a comunidade local, mas para toda sociedade brasileira, e que de acordo com a nossa Constituição Federal o meio ambiente é um bem e um direito difuso, todos nós temos o direito de defendê-lo e preservá-lo através dos instrumentos judiciais, como a ação civil pública, ação popular constitucional, ação penal pública. Essas ações são a salvaguarda, em certa medida, do interesse coletivo em usufruir de um meio ambiente equilibrado. Entretanto, o meio jurídico não deve ser o único meio de resolução de conflitos que se instalam nas zonas de amortecimento. Estes ocorrem muitas vezes, segundo Fonseca (2018) pelo afastamento das comunidades do entorno no processo de criação das UCs. A autora pesquisou as disputas de diversos grupos sociais na zona de amortecimento na Estação Ecológica de Água Emendadas (ESECAE) no Distrito Federal, e fez um mapeamento comparativo das áreas de vegetação e do adensamento urbano. Este caso é um tipo de conflito nas zona de amortecimento que ocorre pela UC ser delimitada muito próxima a núcleos urbanos, e como as propriedades continuam com suas titulidades anteriores à delimitação, o processo de adaptação às regras de função social e ambiental da propriedade tende a ser conflituoso. Outro tipo de conflito nas ZA é a ocupação irregular por famílias de baixa renda, mas nesses casos essas moradias podem ser instituídas, mesmo estando dentro de uma APP, como uma Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), que é criada junto a um plano de destinação de resíduos e educação ambiental. Outro instrumento de organização do território, é o Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE), realizado pelos Estados de acordo com as características regionais. O ZEE do Estado do Acre foi um modelo importante que partiu de estudos sobre a economia, política e cultura locais para então criar políticas públicas e incentivos para a gestão das águas, combate a ocupação irregular e proteção da biodiversidade.

O que mais preocupa especialistas são ocupações para especulação imobiliária, grilagem, e empreendimentos que podem causar impactos negativos e possivelmente danos ambientais irreversíveis. Poubel & Campos (2019) investigaram o impacto da valorização imobiliária em uma área de corredor ecológico que promove a conectividade ecossistêmica entre uma UC e uma APA na grande Vitória-ES. Nessa pesquisa fica nítido o avanço urbano, que devido a ampliação de rodovias, permitiu instalação de empreendimentos de grande porte, como condomínios residenciais, industriais e logísticos, em uma macrozona que deveria ser de uso sustentável. Os autores comprovam que essa expansão urbana promove perda de biodiversidade, seja pela supressão da vegetação nativa, fragmentação da floresta ou destruição de hábitats (Poubel & Campos, 2019).

As pesquisas científicas que procuram compreender como ocorrem essas dinâmicas nos territórios, utilizam o Sistema de informação geográfica (SIG) sobrepondo as bases cartográficas com o Zoneamento dos municípios. Entretanto, o Brasil carece de um sistema de dados atualizados, posto que sendo um território de dimensão continental e extremamente desigual, muitos municípios com mais de vinte mil habitantes (que é o mínimo estipulado para realizar Planos diretores e leis de uso e ocupacao solo) não possuem zoneamentos acessíveis, ou mesmo digitalizados. Esse tipo de desconsideração com a população não apenas impede a visualização dos conflitos territoriais, como também impede o direito a uma cidade sustentável. O caminho possível para amenizar os conflitos territoriais entre o urbano e o ambiental, é o conhecimento técnico multidisciplinar na elaboração do zoneamento junto à participação comunitária, para então pensar planos a fim de minimizar os impactos negativos em ecossistemas já fragilizados e direcionar o crescimento urbano para áreas mais resilientes.

REFERÊNCIAS:

BRASIL. Lei 10.257 de 10 de julho de 2001: Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Brasília: Congresso Nacional, 2001.

_______ . Lei 12.651 de 25 de maio de 2012: Institui o novo código florestal brasileiro. Brasília: Congresso Nacional, 2012.

FONSECA, Gabriela Borgato P. O gerenciamento de conflitos e o uso do solo na Zona de Amortecimento da Estação Ecológica de Água Emendadas. Dissertação de Mestrado, UnB, 2018. Disponível em <https://repositorio.unb.br/handle/10428/34628>. Acesso em 23 de novembro de 2020.

GRANZIEIRA, Maria Luiza M. Direito ambiental. Indaiatuba: Editora Foco, 5 ed. 2019.

POUBEL, Idelvon; CAMPOS, Fábio. Conflitos territoriais entre o zoneamento urbano municipal e as diretrizes ambientais: O caso do Corredor Ecológico Duas Bocas - Mestre Álvaro, Grande Vitória - ES, Brasil. GOT, Porto , n. 18, p. 57-77, dez. 2019 .

[1] Inquérito Civil Público n. 1.30.017.000650/2016-57. Disponível em:

<http://apps.mpf.mp.br/aptusmpf/index2#/detalhe/100000000000074000073?modulo=0&sistema=portal>.

[2] Associação eco. Senador pede urgência em projeto que reduz Parque Nacional de São Joaquim. <https://www.oeco.org.br/noticias/senador-pede-urgencia-em-projeto-que-reduz-parque-nacional-de-sao-joaquim/> .

[3] Folha de São Paulo. Amazônia sob Bolsonaro. http://temas.folha.uol.com.br/amazonia-sob-bolsonaro/sem-terra-de-direita/aumento-de-invasoes-de-areas-protegidas-revela-a-ascensao-dos-sem-terra-de-direita.shtml.

Ana Karina Bratti - Socióloga (UFRGS) e pós-graduanda em Gestão de projetos e Sustentabilidade Ambiental (PUCRS) –Email: karina.bratti@gmail.com

 

BRATTI, Ana Karina. Antinomias e disputas entre Zonas de expansão urbana e Zonas de Amortecimento: a importância do planejamento urbano integrado à proteção ambiental. Revista Páginas de Direito, Porto Alegre, ano 20, nº 1466, 27 de novembro de 2020. Disponível em: https://www.paginasdedireito.com.br/artigos/433-artigos-nov-2020/8307-antinomias-e-disputas-entre-zonas-de-expansao-urbana-e-zonas-de-amortecimento-a-importancia-do-planejamento-urbano-integrado-a-protecao-ambiental

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Categoria: Artigos Nov 2020

ISSN 1981-1578

Editores: 

José Maria Tesheiner

(Prof. Dir. Proc. Civil PUC-RS Aposentado)

Mariângela Guerreiro Milhoranza da Rocha

Prof. da graduação em direito da IMED

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