POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A CONCESSÃO DE INCENTIVOS FISCAIS NA PROTEÇÃO AMBIENTAL

 

Sumário: Introdução; 1. O Homem e a Incessante Destruição do Meio Ambiente; 2. Políticas Públicas; 2.1. Políticas Públicas e a Concessão de Incentivos Fiscais na Proteção Ambiental; 3. Incentivos Fiscais como Auxílio à Concretização do Direito Fundamental ao Meio Ambiente; 3.1 Os Incentivos Fiscais Propriamente Ditos; 3.1.1. Subvenções; 3.1.2. Subsídios; 3.1.3. Crédito Presumido; 3.1.4. Isenção; 3.1.5. Diferimento; 3.1.6. Redução de Base de Cálculo ou Alíquota; Considerações Finais; Obras Consultadas.

resumo

O presente artigo fomenta o debate acerca da utilização dos incentivos fiscais como instrumento de efetivação do Direito fundamental ao meio ambiente saudável. Dessa forma, o Direito Tributário auxilia de maneira efetiva o Direito Ambiental. Apresenta-se as políticas públicas utilizadas com o fim de proteção ambiental, suas complexidades e necessidades de se adequar com o fim de proteger o meio ambiente. Descreve-se os gêneros mais comuns de incentivos fiscais e foca-se na ideia de que a isenção de tributos deve ser utilizada com o intento de minimizar ou até mesmo impedir a degradação ambiental. Conclui-se que a isenção como parte integrante de uma política pública adequada é a forma mais interessante de incentivo fiscal para se tentar alterar a conduta humana com vistas à proteção do meio ambiente.

Palavras-chave: Políticas Públicas. Incentivos Fiscais. Direito Fundamental ao Meio Ambiente.

ABASTRACT

This article encourages the debate on the use of tax incentives as a tool to promote the Fundamental Right to a healthy environment. This way, the Tax Law can effectively help the Environmental Law. Presents public policies used for the purpose of environmental protection, its complexities and needs to adapt in order to protect the environment.  It also describes the most common types of tax incentives focusing on the idea that tax incentives must be used with the aim of minimizing or even preventing the degradation of the environment. Finally, it is concluded that the exemption as part of an appropriate public policy is the most interesting form of tax incentives to try to change human behavior towards the protection of the environment.

Key-words: Public Policies. Tax Incentives. Fundamental Right to the Environment.

 

INTRODUÇÃO

A crônica degradação ambiental causada pela incessante intervenção humana, gerando desequilíbrio com consequências cada vez mais severas para a humanidade (tsunamis, desertificação progressiva, secas generalizadas, enchentes incontroláveis, etc.), é tema atual e de essencial importância para as gerações futuras. Como bem frisado por Ingo W. Sarlet[1] trata-se de um direito fundamental que é reconhecido a toda e qualquer pessoa.

Nos idos dos anos 70 do século passado, com a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente surgiu o olhar mais cuidadoso para com a natureza. Daquela época aos dias atuais, muito já se fez em prol de um meio ambiente protegido da ação humana, porém os resultados práticos ainda são questionáveis pela simples razão de que a degradação ambiental continua crescente. Não há mais temo a perder, deve-se enfrentar frontalmente a questão da degradação ambiental. Na introdução da sua mais conhecida obra, o ex-Vice-Presidente dos Estados Unidos da América, Al Gore[2], destaca a urgência por soluções envolvendo questões ambientais quando trata especificamente da degradação do clima na Terra, com as seguintes palavras:

A crise climática é extremamente perigosa. Trata-se, na verdade, de uma emergência planetárias. Dois mil cientistas em uma centena de países, trabalhando por mais de vinte anos na colaboração científica mais elaborada e mais bem organizada que já houve na história da humanidade, chegaram a um consenso excepcionalmente forte de que todos os países do mundo precisam cooperar para resolver a crise do aquecimento global.

O volume de provas que temos hoje indica que se não agirmos de maneira rápida e corajosa para enfrentar as causas mais profundas do aquecimento global, nosso planeta passará por uma série de terríveis catástrofes inclusive furacões mais frequentes e ainda mais violentos do que o Katrina, tanto no Atlântico como no Pacífico.

Como uma nova tentativa de proteger o ambiente natural, então, surgiu a denominada Tributação Ambiental que agrega tanto o Direito Tributário quanto o Direito Ambiental, e cujo alcance extrafiscal se pretende cada vez mais explorar para diminuir a degradação ambiental.

É fato notório que a degradação do meio ambiente desde há muito tem preocupado e comprometido a sobrevivência sadia do homem. Principalmente após a revolução industrial quando se multiplicou o insano desejo de explorar os recursos naturais em proveito próprio. Com isso, a degradação ambiental evoluiu de forma quase incontrolável.

Tentando parar, ou pelo menos diminuir a imensa velocidade com que se vem destruindo a natureza, foram editadas normas que objetivam punir as condutas lesivas ao meio ambiente. Busca-se, então, penalizar aquele que, em última análise, desrespeita as próximas gerações, que possuem todo o direito de receber um meio ambiente em que possam viver com o mínimo de saúde. Quer dizer, a ideia de proteção ambiental, atualmente, está mais vinculada à penalização do que à assistência.

Também é fato de conhecimento público que esta visão não tem gerado os efeitos esperados. Continua-se destruindo os recursos ambientais em proveito próprio talvez se partindo do princípio de que se pode degradar o meio ambiente desde que suportada a penalização por tal conduta. Tendo em vista que a coerção não tem sido o melhor caminho para conter a destruição da natureza, basta analisar o aumento progressivo da degradação ambiental, cabe o questionamento: conceder benefícios fiscais diminuiria a degradação ambiental?

 

A busca pela resposta a essa pergunta é o objeto deste estudo. Em realidade intenta-se aqui agregar ideias e informações para alimentar o debate sobre o tema com o objetivo de, em breve, se chegar efetivamente a uma solução definitiva para a questão da degradação ambiental.

Para tanto, analisa-se algumas possibilidades de incentivos fiscais que podem ser inseridos em políticas públicas que busquem a proteção ambiental.

1 O HOMEM e a INCESSANTE DESTRUIÇÃO do meio ambiente

Já se afirmou em outra oportunidade que a coerção de certas condutas não tem sido suficiente para impedir o aumento da degradação ambiental. Sabe-se que o tema é muito complexo, o que fica mais evidenciado quando se pondera o desenvolvimento econômico (indústria, tecnologia, etc.) frente à proteção ambiental. Ainda não se chegou a um denominador comum que equalize a relevância desses dois pólos aparentemente inconciliáveis. José Marco D.Oliveira[3] afirma que o “Desenvolvimento sustentável, que se baseia num princípio ético, isto é, o desenvolvimento atual não deve prejudicar as gerações futuras, consiste no progresso da atividade econômica compatível com a utilização racional dos recursos ambientais.”.

No mesmo rumo, com mais clareza Juarez Freitas[4] ensina que “O crescimento econômico, sem respeito ao direito fundamental ao ambiente limpo e ecologicamente sadio, provoca danos irreparáveis ou de difícil reparação. É chegada a hora de precificar a inércia perante esses males tenebrosos.”. É evidente que permitir o crescimento econômico adequado à saúde ambiental não é tarefa das mais simples, ainda mais considerando-se a natureza humana egoísta, porém não há mais como não se enfrentar essa questão. Juarez Freitas[5], na mesma obra já citada, pondera que:

É inevitável reconhecer, vez por todas, que existe um verdadeiro conflito valorativo que não pode ser minimizado. Um conflito autêntico de paradigmas em matéria de sobrevivência, que não se deixa confrontar, a não ser pelo abandono resoluto de um dos padrões referenciais.

Ainda que alguns tendem, em vão, encontrar soluções de compromisso superficial, o certo é escolher aquele standard que permite o desenvolvimento multidimensional, em lugar daquele que conduz ao colapso, à doença do antropocentrismo exacerbado, às falhas de mercado e à omissão regulatória ruinosa.

A sustentabilidade, bem concebida, é prova robusta do florescimento da consciência, entendida como condição processual do ser que, por meio da mete e dos sentidos, reconhece a si próprio, na natureza, tanto pelo autoconhecimento como pelo heteroconhecimento. Por sua vez, a insaciabilidade predatória surge como geradora de sofrimento inútil, de falso progresso e de cumulativos desequilíbrios que encaminham para a extinção da espécie humana.

Parece irrefutável, nessa altura dos acontecimentos, que apenas a sustentabilidade modelará um desenvolvimento aceitável, como o enfrentamento hábil das mais candentes questões do século em curso.

É incontornável a alteração das condutas humanas para com o ambiente natural, e para tanto o Direito Ambiental necessita, além de adequadas políticas públicas, assunto tratado logo adiante, de outras disciplinas que lhe possam auxiliar na proteção do meio ambiente, pois o insucesso que esse ramo do direito tem revelado com a utilização apenas de normas coercitivas é patente. É exatamente aqui que podem entrar em cena os benefícios, ou incentivos, fiscais.

Neste andar, preconiza Paulo Henrique do Amaral[6] que:

A adoção de novas medidas efetivas de proteção ambiental objetiva desenvolver sistemas preventivos, evitando, assim, ocorrência do dano ecológico. Dentre essas novas medidas encontram-se as econômicas, tributárias e regulamentadoras, que desenvolvem a estruturação de políticas de proteção ambiental.

De outro modo afirmado, todavia apontando na mesma direção e trazendo nítida a ideia de que é necessário o auxílio à proteção ambiental com a utilização de medidas outras que não somente aquelas restritas ao Direito Ambiental, no caso tributárias, leciona Carlos Taboada[7]: “La finalidad de protección del medio ambiente es obiamente una finalidad extrafiscal;”.

Sob o mesmo prisma, mas já trazendo diretamente o Direito Tributário aplicado ao debate, Heleno Tôrres[8] ensina que:

A finalidade da discussão é suprema. Não se pode negar a importância fundamental da preservação ambiental nos dias atuais e tampouco a imperiosa necessidade de coordenar meios e envidar esforços para dar efetividade às determinações constitucionais sobre o dever dos poderes públicos e da sociedade de preservar o ambiente e garantir sua manutenção para as gerações futuras, como reclama o nosso art. 225. Para tanto, Estado e sociedade devem encontrar instrumentos eficazes que permitam essa medida de conservação. E a tributação pode ser uma alternativa para alcançar fim tão nobre, superadas as dificuldades que envolvem tal entrelaçamento de princípios e valores.

Paulo Caliendo[9] corrobora o entendimento de que a utilização do Direito Tributário é um caminho que não deve ser deixado de lado quando se pensa em proteção ambiental.

A noção de que o Direito Tributário pode ser uma importante ferramenta em um sistema de políticas públicas voltadas à criação de um meio ambiente sustentável é um fato relevantemente recente. Especialmente nos anos 90, grande parte dos países da Europa ocidental adotou alguma forma de tributação ecológica (green taxation). Essa iniciativa está inserida no sentido de coerência sistêmica, ou seja, inserida na ideia de que o sistema nacional como um todo deve ser auto-sustentável, assim busca-se a criação de um mercado “verde”, que explicite os custos ambientais.

 A concessão de incentivos fiscais parece ser uma das formas pelas quais se alcançará a efetiva proteção do meio ambiente, pois a natureza humana exige alguma vantagem, o homem necessita de recompensa para agir contrário ao seu interesse, e a concessão de alguma benesse por intermédio de lei vem justamente para acalentar essa natureza humana. A lei que influencia de modo sutil as condutas tende a ser melhor aceita do que as que determinam essas condutas, e esse é o caso da concessão de incentivos fiscais. A possibilidade de escolha da conduta dá a impressão que a pessoa é totalmente livre, e isso faz com que percorra o caminho da conduta socialmente desejada que, no caso, é a de proteção do meio ambiente.

Desta forma, a proteção ambiental será mais eficaz se efetivada possibilitando a escolha daquele que degrada o meio ambiente em não o fazer em razão de que o Estado lhe concede algum benefício em troca da sua conduta. E o incentivo fiscal está entre essas possibilidades. Para Helen Tôrres[10]:

“A título de introduzir um producente “interesse ecológico” na legislação tributária, seria sobremodo importante tomar outras medidas, distintas da pretensão de criação de novos impostos, além daquelas hipóteses de cabimento de tributos acima já elencados. Para fins preventivos ou mesmo corretivos, vincular direitos a subvenções ou isenções, prescrevendo como condição a observância e cumprimento da legislação ambiental, afastando-os daqueles que causem danos ambientais, já poderia ser um modo de operar a interação de competências pretendida, em favor do reclamo constitucional de preservação ambiental.”.

O fato é que a proteção do meio ambiente e o cumprimento efetivo do direito fundamental a um ambiente saudável para a atual e para as próximas gerações é caminho sem retorno. Deve-se conciliar, por mais difícil que pareça essa tarefa, o crescimento econômico e a proteção ao meio ambiente. É inaceitável pensar-se na relativização de um direito com tamanha relevância para a vida como se conhece hoje.

Nesta esteira andam os incentivos fiscais que podem impulsionar uma alteração na conduta humana tão evidentemente egoísta. Ao laçar mão dos incentivos fiscais, o Estado estará ao mesmo tempo acariciando o ego humano para o qual somente o “si mesmo” é que importa, pois as vantagens financeiras advindas de benefícios acertarão diretamente o alvo do egoísmo, e, por via de conseqüência, reduzindo, ou até mesmo impedindo, a destruição do meio ambiente.

Ao utilizar o incentivos fiscais, o Estado optará pelo caminho da extrafiscalidade que, na maioria das vezes, permite a indução da conduta humana. Para Terence Dorneles Trennepohl[11] “as normas de incentivo fiscal são bem mais abraçadas e recebidas que as sanções, pois estão firmadas sob os pilares da intervenção estatal no domínio econômico, por meio da extrafiscalidade, inerente à tributação moderna.”.

Com relação aos incentivos fiscais relacionados diretamente à proteção ambiental, Samia Cirino [12], em sua dissertação de mestrado trouxe a seguinte assertiva:

Os incentivos fiscais para fomento da proteção ao meio ambiente enquadram-se dentro da classificação dos benefícios fiscais dinâmicos, pois visam estimular atividades que modifiquem seu processo de produção ou produtos a fim de eliminar ou ao menos minimizar os custos ambientais. São restritos às atividades que geram as externalidades negativas e sua concessão é condicionada à adoção de comportamento contraprestacional de proteção do meio ambiente. Como exemplo, cite-se a concessão de isenção de IPI à empresas que instalarem equipamentos antipoluentes. A concessão de benefício fiscal fica restrita as atividades que geram a externalidade ambiental que se visa eliminar ou minimizar e depende do agente econômico adotar o comportamento ambiental almejado.

Ademais, a escolha pelo incentivo fiscal, e não pela tributação ambiental, como forma de efetivação do Direito fundamental ao meio ambiente é a melhor escolha se consideramos os impedimentos apresentados por Heleno Taveira Torres[13] quando afirma que:

[...] não encontramos, à luz da nossa Constituição, espaço para a criação de alguma espécie “imposto” ecológico, salvo eventual exercício da competência residual a União (art. 154, I), nos limites dessa hipótese, tampouco a criação de fundos a partir dos impostos já existentes, haja vista a limitação do art. 167, IV, da CF.

É bem verdade que, independentemente da possibilidade jurídica de cria-se um tributo ambiental, a imposição de novo imposto, contribuição ou taxa resultaria num aumento na já tão elevada carga tributária, o que realmente não interessa ao Estado tampouco ao cidadão.

Mesmo não sendo o único, fato é que o Estado é um ator essencial na alteração da conduta humana para fins de proteção ambiental concedendo incentivos fiscais, como até aqui proposto. Não há mais tempo para aguardar o futuro, o Estado deve agir imediatamente por meio de políticas públicas efetivas neste sentido para que o homem não destrua por completo o ambiente no qual vive. A inoperância estatal não mais deve ter espaço quando se pensa em preservar o direito fundamental ao meio ambiente. Nas palavras de Juarez Freitas[14]:

De fato e de direito, o Estado Constitucional não pode chegar tarde. Danos evitáveis não podem persistir impunemente: a omissão prestacional de políticas constitucionalizadas gera danos injustos. O princípio da prevenção, em Direito Administrativo, mais do que o da precaução, determina, sem mora ou sofisma acomodatício, o cumprimento diligentemente, eficiente e eficaz, dos deveres de impedir o nexo causal de danos perfeitamente previsíveis, sob pena de responsabilização objetiva do Estado, com eventual regressiva.

Não se trata de defender o paternalismo onírico e fiscalmente expansionista, mas de combater racionalmente a inércia desproporcional disseminada. Inércia que faz terríveis determinados males, os quais, se atacados no início, seriam de até singela resolução. Bem por isso, impositivo compreender que o mais significativo controle das condutas administrativas, em nosso meio, é justamente o que combate a omissão, mal que muitos praticam dissimuladamente – às vezes, fingindo impotência.[15]

Desta forma, as políticas públicas relacionadas à preservação ambiental devem alcançar status realmente prioritário em qualquer governo da atualidade, no Brasil e nos demais países, sob pena de acelerar-se ainda mais a inevitável extinção da raça humana, pelo menos no Planeta Terra.

2 POLÍTICAS PÚBLICAS

Neste momento, faze-se necessária a compreensão do que efetivamente vem a ser políticas públicas, para que se tenha a real dimensão de que exatamente se está falando quando se exige do Estado determinadas condutas. Celina Souza[16] aduz que:

Não existe uma única, nem melhor, definição dobre o que seja política pública. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como ‘o que o governo escolhe fazer ou não fazer’. A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz (...). Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, ‘colocar o governo em ação’ e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente).

De forma mais didática e abrangente, para Juarez Freitas[17]:

As políticas públicas são concebidas como programas de Estado Constitucional (mais do que de governo), formulados e implementados pela Administração Pública, que intentam, por meio de articulação eficiente e eficaz dos meios estatais e sociais, cumprir os objetivos vinculantes da Carta, em ordem a assegurar, com hierariquizações fundamentadas, a efetividade do complexo de direitos fundamentais das gerações presentes e futuras.

Partindo-se dessa última e iluminada definição, pode-se analisar como tem sido as políticas públicas brasileiras voltadas à proteção ambiental e o que pode/deve ser alterado para que se alcance efetivamente o impedimento à degradação do ambiente natural.

2.1 Políticas Públicas e a Concessão de Incentivos Fiscais na Proteção Ambiental

A organização, instrumentalização e implementação das políticas públicas ambientais no Brasil deu seu primeiro passo com a Lei nº 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). A referida legislação trouxe importantes princípios, objetivos e instrumentos que foram levados a efeito por meio do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais, do Renováveis (IBAMA), entre outros. Essa regulamentação das políticas públicas ambientais tem apoio no artigo 225, da Constituição Federal, que determina que é responsabilidade do Poder Público (Estado) e da coletividade defender e preservar o meio ambiente.

O grande desafio das políticas públicas, sejam elas voltadas à proteção ambiental ou não, é equalizar os interesses que permeiam as relações políticas, as pressões sociais, jogos de poder, instituições, intervenções, etc., devendo-se sempre considerar os inúmeros atores que interferem nestas relações. É um equívoco evidente ignorar tais atores na elaboração de políticas públicas. A tomada de decisões por determinadas políticas (normalmente, em última análise, políticas que visam o desenvolvimento da sociedade como um todo) em detrimento de outras devem ser analisadas e revistas, pois essas definem os rumos a seguir. E tais decisões devem ser o mais racional possível. Ocorre que justamente essa é a complexidade do tema, pois como afirma Herbert Simon, quando trata o tema desenvolvimento, “a teoria econômica da firma e a teoria administrativa tentam lidar com um comportamento humano em situações em que “se espera” que esse comportamento pelo menos seja racional.”(p 149)[18].

Pois bem, na seara aqui estudada, compete ao Poder Legislativo elaborar as diretrizes que guiarão a política de proteção ambiental e ao Poder Executivo agir conforme àquelas diretrizes e colocá-las em prática. As decisões racionais devem principalmente ser tomadas nesses âmbitos, Legislativo e Executivo e, a partir daí, a exigência pelo cumprimento dessas decisões será mais eficaz.

Nessa esteira, pode-se afirmar que a proteção ambiental tem sido ineficiente em razão da inadequada política pública, baseada apenas em coerção, pois, utilizando-se da definição de Juarez Freitas, percebe-se que a Administração Pública não tem tido efetividade no cumprimento do direito fundamental ao meio ambiente saudável das gerações presentes e futuras. Como dito anteriormente, a alteração da conduta humana requer o oferecimento de vantagens à natureza egoísta do homem, e os incentivos fiscais parecem alcançar esse intento. Mas, para tanto, são necessárias políticas públicas dirigidas e adequadas, ações governamentais vinculadas às prioridades constitucionais relacionadas à preservação do ambiente natural.

A norma Constitucional que se extrai do artigo 225, da Constituição Federal, traz nítida a importância e a necessidade de o Estado atuar ativamente na preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações por meio de políticas públicas condizentes com a exigência Constitucional. Esta a base normativa para se adotar ações governamentais alinhadas com a proteção ambiental. Desta forma, a concessão de benefícios fiscais com o intento de diminuir a degradação do meio, política que ora se defende, é ação plenamente possível e constitucional.

Nesta linha de raciocínio, o Estado age usualmente por meio de seus órgãos ambientais para tentar evitar, ou pelo menos reduzir, a degradação do ambiente, lançando mão de todos os instrumentos possíveis. No entanto, parece nítido que apenas o poder de polícia dos órgãos ambientais não tem sido suficientemente efetivos no combate à degradação ambiental. Desta forma, outros braços do poder público devem ser incluídos nessa batalha, não apenas os aqueles diretamente relacionados ao meio ambiente.

A edição de leis tributárias que veiculem benefícios fiscais a quem praticar condutas não ambientalmente degradantes e até mesmo recupere o meio ambiente, condutas essas fiscalizadas pela Receita Federal a fim de conferir se os requisitos legais (de preservação ambiental) estão sendo efetivamente cumpridos para que se conceda ou se mantenha o benefício fiscal, é um dos pontos a serem observados por políticas públicas que visem à proteção ambiental.

É claro que qualquer ação governamental nesse sentido não pode ser praticada de forma isolada, pois se estaria fugindo da definição de política pública anteriormente colacionada, sendo necessário que haja um conjunto de ações e objetivos que busquem o mesmo resultado, sob pena de sua implementação tronar-se inútil.

3 Incentivos Fiscais como Auxílio à Concretização do Direito Fundamental ao Meio Ambiente

 

Como afirmado anteriormente, os incentivos fiscais parecem ser uma fonte rica para que se tenha alterada a conduta humana que degrada o ambiente natural, todavia, para tanto, as políticas públicas que busquem esse intento devem ser muito bem avaliadas.

O objetivo deste estudo é analisar algumas possibilidades de incentivos fiscais para serem inseridos em políticas públicas que busquem a proteção ambiental.

3.1 Os Incentivos Fiscais Propriamente Ditos

Segundo Adilson Pires[19] há dois vieses de incentivos fiscais, quais sejam, os incentivos relacionados à despesa pública e os dirigidos à receita pública. Nos primeiros encontram-se as subvenções, os créditos presumidos e os subsídios. Naqueles que envolvem o âmbito da receita pública estão a isenção e o diferimento. Acrescenta-se, ainda, as reduções de base de cálculo ou alíquota. Abaixo apresenta-se brevemente os principais gêneros de incentivos.

3.1.1 Subvenções

Pode-se dizer que as subvenções são auxílios pecuniários outorgados pelo Estado, por intermédio de legislação editada com esse fim, a instituições que, de alguma forma, atendem aos seus interesses quando prestam serviços ou realizam obras nas quais o interesse público possui grande relevância. Segundo Adilson Pires:[20]

As subvenções também se distinguem pelas finalidades previstas na lei que as concede, podendo-se, neste caso, considera-las como de “custeio” e de “investimento”. O caráter típico de incentivo manifesta-se no primeiro tipo, verdadeira doação condicionada à realização de certa contrapartida pelo beneficiário. O propósito é incentivar atividade que, em condições normais, não seria empreendida. O segundo tipo, verdadeiro aporte de capital, consiste na transferência de recursos públicos para os cofres do ente privado com vistas à realização de um fim específico, determinado pelo concedente.

Parece claro o caráter de incentivo das subvenções, todavia talvez não seja o melhor caminho para provocar uma alteração na conduta humana, haja vista que é notório que Estado já não consegue administrar suas verbas para custear de forma adequada a sociedade como um todo. Destinar numerário a outros fins, mesmo que de tamanha relevância, não é um bom caminho, ainda mais havendo outras possibilidades que devem ser aventas.

3.1.2 Subsídios

Outra forma de apoio monetário, o subsídio é concedido pelo Estado normalmente com o fim de impulsionar a produção do País. Podem ser comerciais, financeiros, cambiais ou fiscais e buscam, em última análise, equilibrar as desigualdades regionais.

Também não parecem ser o melhor para se tentar reduzir a degradação ambiental. A equalização das desigualdades regionais são por demais específicas e não surtirão o efeito que se pretende na proteção ambiental, Direito fundamental amplo.

3.1.3 Crédito Presumido

O crédito presumido pode confundir-se, em determinadas situações, com as subvenções ou com os subsídios, pois se trata de um auxílio monetário no qual o Estado permite que determinado seguimento industrial, por exemplo, o utilize com o fim de incentivar sua produção.

Não soa interessante a utilização do crédito presumido para o fim que e busca, qual seja, proteção ambiental, porque, assim como os subsídios, sua concessão é muito específica. Apenas uma pequena parcela da economia poderá receber este incentivo, que é aquela que sofre a tributação na qual existe a possibilidade de utilização de créditos, o que não auxiliará muito na preservação ambiental, pois outros ramos econômicos manterão suas condutas lesivas.

3.1.4 Isenção

A isenção tem gerado muitos debates com relação à sua natureza, trata-se de uma dispensa legal do pagamento do tributo ou é hipótese de não-incidência tributária legalmente qualificada? Não se entrará aqui nesse debate técnico-tributário, todavia cabe um posicionamento para fins de desenvolvimento de raciocínio e, nesse andar, adota-se a definição de isenção de Paulo de Barros Carvalho[21] quando descreve a maneira de atuação da norma de isenção em face da regra-matriz de incidência:

Guardando a sua autonomia normativa, a regra de isenção investe contra um dos critérios da norma-padrão de incidência, mutilando-os, parcialmente. É óbvio que não pode haver supressão total do critério, porquanto equivaleria a destruir a regra-matriz, inutilizando-a como norma válida no sistema.

Por tal entendimento salta evidente que a isenção é uma das mais adequadas formas de se alcançar o intento de utilizar-se o Direito Tributário, especificamente os benefícios fiscais, como meio de se efetivar o direito fundamental ao meio ambiente saudável.

Por conseguir modificar os critérios da rega-matriz de incidência tributária o Estado, por intermédio do seu respectivo legislativo, pode adequar a incidência tributária de determinada norma impositiva de tributo ao interesse protetivo do meio ambiente. Por óbvio que as isenções devem sempre estar equacionadas com o orçamento estatal, porém utilizando-se a isenção alcança-se dois importantes pontos, quais sejam, o efetivo afago na alma egoísta do homem, pois com a concessão deste benefício se atinge uma vantagem por intermédio do alívio financeiro no bolso de contribuinte e, segundo, como reflexo do primeiro, o homem tenderá a respeitar os limites impostos para que seja beneficiado, em outras palavras, atenderá à regras de proteção ao meio ambiente simplesmente por que lhe é vantajoso.

Outra questão muito interessante com relação à isenção, é que o Estado não necessita desembolsar valores como ocorre nos subsídios e subvenções, ademais a isenção é mais ampla do que o crédito presumido.

3.1.5 Diferimento

Também agindo na regra-matriz de incidência, todavia seu critério temporal, o diferimento alonga o prazo de cumprimento da obrigação tributária condicionando-a à realização de um evento futuro.

Para o auxílio na proteção ao meio ambiente, não parece ser o diferimento muito útil, uma vez que ao postergar o cumprimento da obrigação e desonerar um momento da cadeia produtiva acaba por aumentar o peso financeiro do contribuinte subseqüente na cadeia. Quer dizer, vantagem de um, prejuízo de outro! Não é a melhor forma de se tentar uma alteração na conduta humana nem de se lidar com um Direito de tamanha relevância como o direito fundamental ao meio ambiente.

3.1.6 Redução de Base de Cálculo ou Alíquota

Tanto a base de cálculo como a alíquota fazem parte do critério quantitativo da regra-matriz de incidência tributária, e são fatores que, respectivamente, visam informar a grandeza  mensurada de aspectos da materialidade do fato jurídico tributário e conjugar à base da cálculo para determinação do valor da prestação pecuniária[22]. Assim, qualquer redução nesses fatores pode veicular também um incentivo fiscal.

Ocorre, no entanto, que assim como o crédito presumido, as alterações sugeridas nesses fatores do critério quantitativo da regra-matriz de incidência tributária seriam acompanhadas de uma complexidade desnecessária para o fim almejado. Quer dizer, novamente, que mesmo que se revele um incentivo fiscal por meio da redução da base de cálculo ou da alíquota de determinado tributo, a complexidade e a restrição do seu alcance não são efetivamente os melhores meios para se utilizar com o objetivo de se alterar a conduta humana na busca da proteção ambiental.

 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Por tudo que foi trazido neste estudo entende-se nítida a relevância da preocupação atual com a proteção ambiental. A incessante degradação do meio ambiente, resultado da ação humana evidentemente lesiva, deve ser tratada com a devida importância. Quando se fala em proteção ambiental não se está simplesmente tentando salvar rios, espécies animais, etc., a proteção desses, que também se intenta de forma direta, resultará num ambiente saudável como um todo para as gerações atuais e para as futuras.

O fato é que o Direito Ambiental, por intermédio da coerção das condutas consideradas lesivas ao meio ambiente, não tem alcançado o resultado esperado. A crônica degradação ambiental se mantém impávida, quase inalcançável pelo Direito atual. Parece que o que está impedindo a efetivação do Direito fundamental ao meio ambiente sadio é a maneira com que o Direito está sendo utilizado pro meio de políticas públicas equivocadas.

Faze-se imperioso uma alteração na conduta humana, isso é fato. No entanto a coerção não está atingindo esse desiderato. Assim, parece que um olhar mais direto na natureza humana encontre uma resposta de como se utilizar o Direito para o fim de proteção ambiental. Nesse diapasão, considerando-se a natureza humana egoísta, é necessário que se atinja justamente esse âmago para que se consiga uma efetiva alteração da ação do homem.

Desta forma, é muito provável que a utilização de incentivos, ou benefícios, fiscais como parte de políticas públicas adequadas talvez auxilie na modificação do agir humano. Como dito anteriormente, a natureza humana egoísta reclama alguma vantagem, alguma recompensa para impedir uma ação contrária ao seu interesse e em favor de interesse coletivo, no caso, a proteção ambiental.

Nessa esteira o Direito Tributário, em auxílio ao Direito Ambiental e em conjunto com ações governamentais e da própria sociedade, oferece algumas formas de concessão de incentivos fiscais que podem gerar a alteração deseja na conduta do homem. Dentre eles está a isenção, norma que atua diretamente nos critérios da regra-matriz de incidência tributária e que possui a capacidade de modificá-los conforme o interesse estatal. Quer dizer, por meio desse benefício o Estado pode adequar a incidência tributária ao seu interesse na proteção ambiental.

Assim, sendo logicamente as isenções apenas uma parcela de auxílio na adequada política pública de proteção ambiental, podem encontrar resultados positivos, pois contemplam o egoísmo humano, por intermédio da vantagem em aliviar o bolso do contribuinte e, como conseqüência, induzem a conduta do homem a respeitar o meio ambiente tendo em vista o atendimento às regras que lhe são simplesmente vantajosas. Por óbvio que as isenções não podem estar isoladas, mas pertencerem a um conjunto de ações políticas relacionadas à proteção ambiental, ações que buscam cumprir o que está positivado na Constituição Federal.

OBRAS CONSULTADAS

AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.

BICCA, Loriane Terezinha Ribeiro. A Extrafiscalidade Tributária e a Proteção Ambiental no Mercosul. 2008. 188 f. Dissertação (Mestrado em Integração Latino-Americana) – Faculdade Ciências Sociais e Humanas, Universidade Federal de Santa Maria – UFSM – RS, Santa Maria, 2008.

BORGES, José Souto Maior. Teoria Geral da Isenção Tributária. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2001.

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[1] SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: Uma Teoria Geral dos Direitos Fundamentais na Perspectiva Constitucional. 11ª ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012. p. 211.

[2]GORE, Albert. Uma Verdade Inconveniente. Barueri: Manole, 2006. p. 10.

[3] OLIVEIRA, José Marco Domingues de. Direito Tributário e Meio Ambiente. 2 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 18.

[4] FREITAS, Juarez. Sustentabilidade. Direito ao Futuro. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 44.

[5]FREITAS, Juarez. Sustentabilidade. Direito ao Futuro. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 77-78.

[6] AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 49.

[7] TABOADA, Carlos Palao. El Principio “Quien Contamina Paga” y el Proncipio de Capacidad Económica. In TÔRRES, Heleno Taveira (org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 83.

[8] TÔRRES, Heleno Taveira. Da Relação entre Competências Constitucionais Tributária e Ambiental – Os Limites dos Chamados “Tributos Ambientais”. In TÔRRES, Heleno Taveira (org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 97.

[9] SILVEIRA, P. A. Caliendo V.. Tributação e Mercado de Carbono. In TORRES, Heleno Taveira (org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 873.

[10] TÔRRES, Heleno Taveira. Da Relação entre Competências Constitucionais Tributária e Ambiental – Os   Limites dos Chamados “Tributos Ambientais”. In TÔRRES, Heleno Taveira (org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 110.

[11]TRENNEPOHL, Terence Dorneles. Incentivos Fiscais no Direito Ambiental. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 122.

[12] CIRINO, Samia Moda. Direito Tributário Ambiental: Benefícios Fiscais às Empresas para Proteção do Direito Fundamental ao Meio Ambiente. Londrina: Scientia Iuris, 2010. Vol.12, p.177.

[13]TÔRRES, Heleno Taveira. Da Relação entre Competências Constitucionais Tributária e Ambiental – Os Limites dos Chamados “Tributos Ambientais”. In TÔRRES, Heleno Taveira (org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 109.

[14]FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 468-469.

 

[16]SOUZA, Celina. Políticas Públicas: Uma Revisão da Literatura. Porto Alegre: Programa de Pós-Graduação em Sociologia da UFRGS, ano 8, n. 16, 2006. p. 24-26.

[17]FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 458.

[18]SIMON, Herbert. Modelo Comportamental de Decisão Racional. In HEIDEMANN, Francisco G., SALM, José Francisco (Org.). Políticas Públicas e Desenvolvimento: Bases Epistemológicas e Modelos de Análise.  Brasília: Universidade de Brasília, 2009. P. 149.

[19]PIRES, Adilson Rodrigues. Ligeiras Reflexões sobre a Questão dos Incentivos Fiscais. In MARTINS, Ives Gandra; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (Org.). Incentivos Fiscais: Questões Pontuais nas Esferas Federal, Estadual e Municipal. São Paulo: MP, 2007. p. 21-24.

[20]PIRES, Adilson Rodrigues. Ligeiras Reflexões sobre a Questão dos Incentivos Fiscais. In MARTINS, Ives Gandra; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (Org.). Incentivos Fiscais: Questões Pontuais nas Esferas Federal, Estadual e Municipal. São Paulo: MP, 2007. p. 21.

[21]     CARVAHLO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 15 ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 486.

[22]      CARVAHLO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 15 ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 345.

 

Henrique Sampaio Goron - Especialista em Direito Tributário. Mestrando em Direito

GORON, Henrique Sampaio. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A CONCESSÃO DE INCENTIVOS FISCAIS NA PROTEÇÃO AMBIENTAL. Revista Páginas de Direito, Porto Alegre, ano 13, nº 1102, 23 de dezembro de 2013. Disponível em: https://www.paginasdedireito.com.br/artigos/258-artigos-dez-2013/6380-politicas-publicas-para-a-concessao-de-incentivos-fiscais-na-protecao-ambiental

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Categoria: Artigos Dez 2013

ISSN 1981-1578

Editores: 

José Maria Tesheiner

(Prof. Dir. Proc. Civil PUC-RS Aposentado)

Mariângela Guerreiro Milhoranza da Rocha

Advogada e Professora Universitária

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