O projeto de lei brasileira sobre processos coletivos

Sumário: 1 – O minissistema de processos coletivos vigente no Brasil; 2 – O Código Modelo de Processos Coletivos para Ibero-América; 3 – O surgimento do Anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos; 4 – Inovações do Anteprojeto; 5 - O Projeto de Lei sobre ações coletivas; 6 – A tramitação do Projeto; 7 – Conclusão.

1 – O minissistema brasileiro de processos coletivos, formado pela Lei n. 7.347/85 – a denominada lei da ação civil pública – e pelo Código de Defesa do Consumidor, de 1990, completou 20 anos. Por meio desses instrumentos normativos, o Brasil colocou-se numa posição de vanguarda, ao menos entre os países de Civil Law. Mas, a par dos excelentes serviços prestados à comunidade na linha evolutiva de um processo individualista para um processo social, a aplicação prática dos institutos processuais coletivos demonstra que muito ainda pode ser feito para melhorar o sistema. Antes mesmo da entrada em vigor do CDC, e depois de sua promulgação, diversas leis regularam a ação civil pública, em dispositivos esparsos e às vezes colidentes. Podem-se, assim, citar os artigos 3º, 4º, 5º, 6º e 7º da Lei n. 7.853, de 24 de outubro de 1989; o artigo 3º da Lei n. 7.913, de 7 de dezembro de 1989; os artigos 210, 211, 212, 213, 215, 217, 218, 219, 222, 223 e 224 da Lei n. 8.069, de 13 de junho de 1990; o artigo 17 da Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992; o artigo 2º da Lei n. 9.494, de 10 de setembro de 1997; e os artigos 80, 81, 82, 83, 85, 91, 92 e 93 da Lei n. 10.741, de 1º de outubro de 2003.

Outras dificuldades têm sido notadas pela concomitante aplicação da ação civil pública e da ação popular constitucional à tutela de direitos ou interesses difusos e coletivos, acarretando problemas práticos quanto à conexão, à continência e à prevenção, assim como reguladas pelo CPC, o qual certamente não tinha e não tem em vista o tratamento das relações entre processos coletivos. E mesmo entre diversas ações civis públicas, concomitantes ou sucessivas, têm surgido problemas que geraram a multiplicidade de liminares, em sentido oposto, provocando um verdadeiro caos processual que foi necessário resolver mediante a suscitação de conflitos de competência perante o Superior Tribunal de Justiça. O que indica, também, a necessidade de regular de modo diverso a questão da competência concorrente.

         Assim, não se pode desconhecer que 20 anos de aplicação da LACP, com os aperfeiçoamentos trazidos pelo CDC, têm posto à mostra não apenas seus méritos, mas também suas falhas e insuficiências, gerando reações, quer do legislativo, quer do executivo, quer do judiciário, que objetivam limitar seu âmbito de aplicação. No campo do governo e do Poder Legislativo, vale lembrar, por exemplo, medidas provisórias e leis que tentaram limitar os efeitos da sentença ao âmbito territorial do juiz, que restringiram a utilização de ações civis públicas por parte das associações – as quais, aliás, necessitam de estímulos para realmente ocuparem o lugar de legitimados ativos que lhes compete. E, no campo jurisdicional, podemos lembrar as posições contrárias à legitimação das defensorias públicas, ao controle difuso da constitucionalidade na ação civil pública, à extração de carta de sentença para execução provisória por parte do beneficiário que não foi parte do processo coletivo, assim como, de um modo geral, a interpretação rígida das normas do processo, sem a necessária flexibilização da técnica processual.

E ainda: a aplicação prática das normas brasileiras sobre processos coletivos (ação civil pública, ação popular, mandado de segurança coletivo) tem apontado para dificuldades práticas decorrentes da atual legislação: assim, por exemplo, dúvidas surgem quanto à natureza da competência territorial (absoluta ou relativa), sobre a litispendência (quando é diverso o legitimado ativo), a conexão (que, rigidamente interpretada, leva à proliferação de ações coletivas e à multiplicação de decisões contraditórias), a possibilidade de se repetir a demanda em face de prova superveniente e a de se intentar ação em que o grupo, categoria ou classe figure no pólo passivo da demanda.

Por outro lado, a evolução doutrinária brasileira a respeito dos processos coletivos autoriza a elaboração de um verdadeiro Direito Processual Coletivo, como ramo do direito processual civil, que tem seus próprios princípios e institutos fundamentais, diversos dos do Direito Processual Individual. Os institutos da legitimação, competência, poderes e deveres do juiz e do Ministério Público, conexão, litispendência, liquidação e execução da sentença, coisa julgada, entre outros, têm feição própria nas ações coletivas que, por isso mesmo, se enquadram numa Teoria Geral dos Processos Coletivos. Diversas obras, no Brasil, já tratam do assunto. E o país, pioneiro no tratamento dos interesses e direitos transindividuais e dos individuais homogêneos, por intermédio da LACP e do CDC, tem plena capacidade para elaborar um verdadeiro Código de Processos Coletivos, que mais uma vez o colocará numa posição de vanguarda, revisitando a técnica processual por intermédio de normas mais abertas e flexíveis, que propiciem a efetividade do processo coletivo.

2 – Acresça-se a tudo isto a elaboração do Código Modelo de Processos Coletivos para Ibero-América, aprovado nas Jornadas do Instituto Ibero-Americano de Direito Processual, na Venezuela, em outubro de 2004. Ou seja, de um Código que possa servir não só como repositório de princípios, mas também como modelo concreto para inspirar as reformas, de modo a tornar mais homogênea a defesa dos interesses e direitos transindividuais em países de cultura jurídica comum.

Deveu-se a Ada Pellegrini Grinover, Kazuo Watanabe e Antonio Gidi a elaboração da primeira proposta de um Código Modelo, proposta essa que aperfeiçoou as regras do microssistema brasileiro de processos coletivos, sem desprezar a experiência das class-actions norte-americanas. Muitas dessas primeiras regras, que foram revistas com a participação ativa de outros especialistas ibero-americanos (e de mais um brasileiro, Aluísio de Castro Mendes), passaram depois do Código Modelo para o Anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos, de que passamos a discorrer.

3 - O Código Modelo foi profundamente analisado e debatido no Brasil, no final de 2.003, ao ensejo do encerramento do curso de pós-graduação stricto sensu da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, por professores e pós-graduandos da disciplina “Processos Coletivos”, ministrada em dois semestres por Ada Pellegrini Grinover e Kazuo Watanabe, para verificar como e onde suas normas poderiam ser incorporadas, com vantagem, pela legislação brasileira. E daí surgiu a idéia da elaboração de um Código Brasileiro de Processos Coletivos, que aperfeiçoasse o sistema, sem desfigurá-lo. Ada Pellegrini Grinover coordenou os trabalhos do grupo de pós-graduandos de 2.003 que se dispôs a preparar propostas de Código Brasileiro de Processos Coletivos, progressivamente trabalhadas e melhoradas. O grupo inicialmente foi formado pelo doutorando Eurico Ferraresi e pelos mestrandos Ana Cândida Marcato, Antônio Guidoni Filho e Camilo Zufelato. Depois, no encerramento do curso de 2004, outra turma de pós-graduandos, juntamente com a primeira, aportou aperfeiçoamentos à proposta, agora também contando com a profícua colaboração de Carlos Alberto Salles e Paulo Lucon. Nasceu assim a primeira versão do Anteprojeto, trabalhado também pelos mestrandos, doutorandos e professores da disciplina, durante o ano de 2.005. O Instituto Brasileiro de Direito Processual, por intermédio de seus membros, ofereceu diversas sugestões. No segundo semestre de 2.005, o texto foi analisado por grupos de mestrandos da UERJ e da Universidade Estácio de Sá, sob a orientação de Aluísio de Castro Mendes, daí surgindo mais sugestões. O IDEC também foi ouvido e aportou sua contribuição ao aperfeiçoamento do Anteprojeto. Colaboraram na redação final do Anteprojeto juízes das Varas especializadas já existentes no país. Foram ouvidos membros do Ministério Público da União, do Distrito Federal e de diversos Estados, que trouxeram importantes contribuições. Enfim, o trabalho foi submetido a ampla consulta pública e apresentado, como Anteprojeto, pelo Instituto Brasileiro de Direito Processual, à apreciação do então Ministro da Justiça, Márcio Tomás Bastos, no final de 2002.

4 – Em síntese, pode-se afirmar que a tônica do Anteprojeto foi a de manter, em sua essência, as normas da legislação em vigor, aperfeiçoando-as por intermédio de regras não só mais claras, mas sobretudo mais flexíveis e abertas, adequadas às demandas coletivas. Corresponde a essa necessidade de flexibilização da técnica processual um aumento dos poderes do juiz – o que, aliás, é uma tendência até do processo civil individual brasileiro. Na revisitação da técnica processual, foram pontos importantes do Anteprojeto a reformulação do sistema de preclusões – sempre na observância do contraditório -, a reestruturação dos conceitos de pedido e causa de pedir – a serem interpretados extensivamente – e de conexão, continência e litispendência – que devem levar em conta a identidade do bem jurídico a ser tutelado; o enriquecimento da coisa julgada, com a previsão do julgado “secundum eventum probationis”; a ampliação dos esquemas da legitimação, para garantir maior acesso à justiça, mas com a paralela observância de requisitos que configuram a denominada “representatividade adequada” e põem em realce o necessário aspecto social da tutela dos interesses e direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, colocando a proteção dos direitos fundamentais de terceira geração a salvo de uma indesejada banalização.

5 – No início de 2009, o Ministério da Justiça do Governo Lula retomou o Anteprojeto, nomeando comissão de que participaram Ada Pellegrini Grinover e outros membros do Instituto Brasileiro de Direito Processual, além de representantes das diversas categorias jurídicas. Decidiu-se trabalhar num projeto de Lei – e não de Código – e se chegou a uma solução de consenso, que em grande parte reproduz as regras do Anteprojeto de Código, em outros pontos o apefeiçoa, mas em outras não é tão avançada como este.

Em linhas gerais, podem-se salientar, como pontos altos do novo Projeto, em relação ao minissistema vigente:

A - Vantagens gerais

Criação de um sistema único de ações coletivas (excluído o Mandado de Segurança coletivo, que recebeu recentemente disciplina legal própria);

Melhora do tratamento de alguns institutos até agora tratados com os critérios do processo individual

Correção de algumas distorções, sobretudo em relação à concomitância de ações individuais e ações coletivas

B- Pontos específicos

1Objeto da tutela por Ação Civil Pública, criando regras de direito material

2 – Princípios da tutela coletiva

3 – Ampliação da legitimação ativa

4 - Relação entre ações coletivas e individuais

5 – Predominância das ações coletivas sobre as individuais

6 – Previsão de ação revisional, diante de prova científica nova

7 – Facilitação para a reunião de processos (conceito mais amplo de conexão e continência)

8 – Possibilidade de alteração do pedido e da causa de pedir

9 – Medidas para evitar a duplicidade de demandas (Cadastros nacionais)

10 – Preferência pela condenação líquida na ação em defesa de direitos individuais homogêneos

11 – Simplificação e maior efetividade da liquidação e execução. Preferência pela execução coletiva

12 – Poderes do juiz e juiz gerenciador do processo

13 – Tratamento da perícia

14 - Distinção entre responsabilidade pela prova e distribuição do ônus da prova. Ônus dinâmico da prova.

15 – Preferência pela tutela específica

16 – Condenação em dinheiro depositada em juízo e só residualmente destinada ao Fundo de Interesses Difusos

17 – Relevância dos meios alternativos de solução de litígios

18 – Previsão de ofícios de juízes e tribunais ao Ministério Público e, quando possível, a outros legitimados, para, querendo, ajuizarem ação coletiva, no caso de diversas ações individuais.

C - Retrocessos em relação ao Anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos

 

1 - Não se disciplina a ação coletiva passiva, embora esta já exista na práxis judiciária

2 – Não se prevê a legitimação ativa da pessoa física, com o controle da “representatividade adequada”

3 – Não se cogita de gratificação financeira às associações que tenham conduzido a demanda de maneira a alcançar benefícios sociais

4 – Retira-se a natureza jurídica de transação do acordo resultante do Termo de Ajustamento de Conduta firmado administrativamente com os órgãos públicos legitimados, o que gera insegurança jurídica

         6 – O Anteprojeto de Lei, formulado pela Comissão, passou pela revisão da Casa Civil do Governo, onde diversas regras foram alteradas para atender a interesses da administração pública, deturpando o espírito geral do Anteprojeto. O Presidente da República encaminhou o Projeto de Lei, assim deturpado, â Câmara dos Deputados, onde tomou o n. 5.139/2009.

         Na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, o Relator do Projeto, Deputado Antonio Carlos Biscaia, do partido do Governo, apresentou um Substitutivo, reconduzindo o Projeto ao leito da proposta da Comissão do Ministério da Justiça. Cem emendas foram apresentadas pelos Deputados, objetivando em grande parte retornar aos dispositivos sugeridos pela Casa Civil. O Relator as rejeitou, mas ainda se trava uma batalha na Comissão de Constituição e Justiça entre os representantes dos interesses da administração e os que lutam para manter a integridade do projeto. E provavelmente a batalha terminará com algumas concessões feitas à Casa Civil pelo Ministério da Justiça e pela Comissão por este constituída, autora do Anteprojeto.

        

7 – Seja como for, a nova lei certamente representará um avanço em relação ao minissistema de processos coletivos vigente no país, descontado talvez algum retrocesso. E sobre a nova lei, seus avanços e até agora improváveis retrocessos certamente ainda teremos a oportunidade de escrever para o leitor italiano.

 

GRINOVER, Ada Pellegrini. O projeto de lei brasileira sobre processos coletivos. Revista Páginas de Direito, Porto Alegre, ano 13, nº 1093, 25 de novembro de 2013. Disponível em: https://www.paginasdedireito.com.br/artigos/257-artigos-nov-2013/6345-o-projeto-de-lei-brasileira-sobre-processos-coletivos

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Categoria: Artigos Nov 2013

ISSN 1981-1578

Editores: 

José Maria Tesheiner

(Prof. Dir. Proc. Civil PUC-RS Aposentado)

Mariângela Guerreiro Milhoranza da Rocha

Advogada e Professora Universitária

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