LIMITAÇOES LEGAIS À CONCESSÃO DE LIMLINARES EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA

1 Introdução do tema

Quando se trata do estudo doutrinário e legal da concessão de liminares em face do Poder Público, sejam em sede de antecipação de tutela ou de tutela cautelar, surgem barreiras acerca do assunto em questão.

Para introduzir-se o tema, é oportuno citar-se os ensinamentos de Renato Luís Benucci, em sua obra Antecipação da Tutela em Face da Fazenda Pública:

Um dos temas que mais tem suscitado dúvidas e vacilações na doutrina, no que se refere à aplicabilidade do instituto da antecipação de tutela, é o que diz respeito à aplicação da antecipação de tutela em face da Fazenda Pública. A tendência inicial entre os autores apontava para a não aceitação da antecipação de tutela em face da Fazenda Pública, e baseava-se, essencialmente, em três argumentos principais: as disposições legais previstas nas Leis n. 8.437/92 (posteriormente abarcadas pela Lei n. 9.494/97); o reexame necessário como condição de eficácia da decisão proferida contra a Fazenda Pública (art. 475, inc. II, do Código de Processo Civil); e a obrigatoriedade de que a realização dos pagamentos, por força de sentenças judiciais condenatórias contra a Fazenda Pública, deve guardar respeito à ordem cronológica dos precatórios requisitórios de pagamento (dispositivo previsto no art. 730 do Código de Processo Civil, consagrado constitucionalmente pelo art. 100 da Constituição Federal de 1988).

[...]

Como o Estado é parte demandada em parcela expressiva dos processos trazidos à apreciação dos órgãos jurisdicionais (basta verificar-se o número de feitos que tramitam perante as Varas da Fazenda Pública, em nível estadual, e também perante a Justiça Federal), defender-se, apriori a impossibilidade da aplicação da antecipação de tutela em face da Fazenda Pública, é, em outros termos, negar a possibilidade de tutela célere e adequada quando a Fazenda Pública figurar no pólo passivo da relação jurídica processual, mesmo naqueles feitos que satisfaçam os pressupostos legais para a antecipação de tutela.[1]

Assim, os óbices iniciais à concessão de tutela antecipada em face da Fazenda Pública seriam o regime de precatório-requisitório de pagamento do crédito decorrente de condenação judicial, estabelecido no art. 100 da Constituição Federal, e a necessidade de haver reexame necessário da sentença condenatória proferida contra a Fazenda Pública, ex vi do art. 475 do CPC.

Ainda, a Lei n. 8.437, de 30 de junho de 1992, e a Lei n. 9.494, de 10 de setembro de 1997, respectivamente, impedem a concessão de medida liminar cautelar e medida liminar de antecipação de tutela, em determinadas matérias, quando a ré for a Fazenda Pública.

Por fim, cabe analisar a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) n. 04, no que diz respeito ao impedimento da concessão de liminar em face da Fazenda Pública, considerando-se a grande confusão que parte da doutrina e da jurisprudência faz, ao negar a antecipação de tutela, quando, na verdade, as questões da ADC n. 04 aplicam-se a matérias restritas.

A uma primeira vista, pelos fundamentos supramencionados, parece não ser cabível a concessão de liminar, em antecipação de tutela ou tutela cautelar, contra a Fazenda Pública. Entretanto, como se verá a seguir, é perfeitamente cabível a concessão de medida liminar em face do Poder Público.

2 O regime do precatório

Em uma análise preliminar, o regime do precatório-requisitório, contido no art. 100, caput, da CR, impediria a concessão de antecipação de tutela ou de tutela cautelar em face da Fazenda Pública. Entretanto, essa conclusão é equivocada.

O regime do precatório-requisitório não impede a concessão de antecipação de tutela contra a Fazenda Pública, considerando-se a Emenda Constitucional n. 30, de 13 de setembro de 2000, que deu a seguinte redação ao art. 100, § 3º, da CF:

O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.[2]

O art. 17, § 1º, da Lei n. 10.259, de 12 de julho de 2001, estabeleceu o valor de 60 (sessenta) salários mínimos pelo qual fica dispensada a expedição do precatório, assim dispondo:

Para os efeitos do § 3º do art. 100 da Constituição Federal, as obrigações ali definidas como de pequeno valor, a serem pagas independentemente de precatório, terão como limite o mesmo valor estabelecido nesta Lei para a competência do Juizado Especial Federal Cível (art. 3º, caput).[3]

Assim, quando o pedido for de até 60 (sessenta) salários mínimos, não há óbice constitucional algum para a concessão da antecipação de tutela.

3 O reexame necessário

O regime do reexame necessário, previsto no art. 475 do CPC, dispõe que as decisões judiciais contrárias à Fazenda Pública, para serem eficazes, estão sujeitas, por força de lei, ao duplo grau de jurisdição.

Assim, para poderem ser executadas, as sentenças devem ser confirmadas pelo juízo ad quem. Conseqüentemente, seria vedada a concessão de antecipação de tutela ou tutela cautelar conta a Fazenda Pública.

Entretanto, o regime do reexame necessário, previsto no art. 475 do CPC, também não impediria a concessão da liminar pelo fundamento que segue.

Não resta dúvida que a liminar concedida no mandado de segurança tem natureza de verdadeira antecipação de tutela. Não há controvérsia alguma de que a liminar concedida no mandamus é executável, desde logo, não necessitando de confirmação na instância superior para que produza efeitos no mundo jurídico e fenomênico. Igual tratamento deve ser dado às ações ordinárias, pois o instituto da antecipação de tutela, seja na via do mandamus ou da ação ordinária, é o mesmo.

Nesse sentido, preleciona Renato Luís Benucci:

Como o recebimento da apelação, em seu duplo efeito, não impede a antecipação de tutela e a execução imediata de sentença proferida contra o particular, da mesma forma, a sentença proferida contra a Fazenda Pública não pode afastar a possibilidade de antecipação de tutela, pois os seus efeitos são exatamente os mesmos. Aceitar-se o contrário significa inviabilizar o instituto da antecipação de tutela. Não se pode admitir que a possibilidade de submissão ao duplo grau de jurisdição impeça a antecipação dos efeitos do provimento jurisdicional, sob pena de perecimento de direitos.
Como define de forma precisa Teori Albino Zavascki, “o reexame necessário há de ser compatibilizado com a decisão antecipatória, devendo ser realizado sem prejuízo da execução das providências dela decorrentes”. Outro argumento, para afastar o reexame necessário como óbice à antecipação da tutela em face da Fazenda Pública é o que estabelece uma comparação com as medidas liminares em mandado de segurança. De fato, é nítida a natureza antecipatória das liminares concedidas em mandado de segurança, onde são antecipados os efeitos do julgamento do mérito da segurança. A tutela antecipada em face da Fazenda Pública, nas ações de conhecimento, é muito semelhante à liminar em mandado de segurança. Não obstante, jamais foi contestada a eficácia das medidas liminares em mandado de segurança, sob o argumento de que estas deveriam sujeitar-se ao reexame necessário – previsto especificamente na Lei n. 1.533/51, em seu art. 12 – e serem confirmadas pelo tribunal. Não há, portanto, que se confundir reexame necessário com óbice ao cumprimento provisório da sentença ou com obstáculo à efetivação da antecipação de tutela.[4]

Destarte, não faria sentido se impedir a antecipação de tutela em ações ordinárias com base na necessidade do reexame necessário, até porque este é apenas condição para a confirmação da sentença e não da decisão interlocutória que concede a antecipação de tutela.

4 A Lei n. 9.494/97

A Lei n. 9.494, de 10 de setembro de 1997, ao disciplinar a aplicação da tutela antecipada contra a Fazenda Pública, assim dispõe em seu art. 1º:

Art. 1º Aplica-se à tutela antecipada prevista nos arts. 273 e 461 do Código de Processo Civil o disposto nos arts. 5º e seu parágrafo único e 7º da Lei nº 4.348, de 26 de junho de 1964, no art. 1º e seu § 4º da Lei nº 5.021, de 09 de junho de 1966, e nos arts. 1º, 3º e 4º da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992.[5]

Para melhor entender-se o alcance do artigo supramencionado, é necessário analisar-se os artigos ali citados, que se transcreve a seguir:

Art. 5º Não será concedida a medida liminar de mandados de segurança impetrados visando à reclassificação ou equiparação de servidores públicos, ou à concessão de aumento ou extensão de vantagens.
Parágrafo único. Os mandados de segurança a que se refere este artigo serão executados depois de transitada em julgado a respectiva sentença.
[...] 
Art. 7º O recurso voluntário ou ex officio, interposto de decisão concessiva de mandado de segurança que importe outorga ou adição de vencimento ou ainda reclassificação funcional, terá efeito suspensivo.[6]
Art. 1º O pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias asseguradas, em sentença concessiva demandado de segurança, a servidor público federal, da administração direta ou autárquica, e a servidor público estadual e municipal, somente será efetuado relativamente às prestações que se vencerem a contar da data do ajuizamento da inicial.
[...]
§ 4º Não se concederá medida liminar para efeito de pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias.[7]
Art. 1º Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de vedação legal.
[...]
Art. 3º O recurso voluntário ou ex officio, interposto contra sentença em processo cautelar, proferida contra pessoa jurídica de direito público ou seus agentes, que importe em outorga ou adição de vencimentos ou de reclassificação funcional, não terá efeito suspensivo. 
Art. 4º Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública.[8]

Athos Gusmão Carneiro sistematiza a matéria supramencionada da seguinte forma:

A própria edição da Lei nº 9.494, de 10 de 1997, revela que as decisões de antecipação dos efeitos da tutela, como outras liminares, podem perfeitamente ser deferidas face entidades de direito público, como aliás sempre ocorreu, e não será demasia lembrar, nas liminares em ações de mandado de segurança e, mais recentemente, com a utilização anômala de medidas cautelares rotuladas como ‘inominadas satisfativas’.

Dispõe o art. 1º da aludida lei:

“Art. 1º Aplica-se à tutela antecipada prevista nos arts. 273 e 461 do Código de Processo Civil o disposto nos arts. 5º e seu parágrafo único e 7º da Lei nº 4.348, de 26 de junho de 1964,  no art. 1º e seu § 4º da Lei nº 5.021, de 09 de junho de 1966, e nos arts. 1º, 3º e 4º da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992.”
O exame dos mencionados diplomas legais evidencia que o Judiciário, em tema de antecipação de tutela contra o Poder Público, somente não pode deferi-la nas hipóteses que importem em:
a) reclassificação ou equiparação dos servidores públicos;
b) concessão de aumentos ou extensão de vantagens pecuniárias aos servidores públicos;
c) concessão ou acréscimos de vencimentos
d) pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias a servidor público;
e) em situações das quais resulte o esgotamento, parcial ou total, a perda do objeto da ação, desde que tais ações digam respeito, exclusivamente, a quaisquer das matérias acima aludidas (Recl. nº 1.967, rel. Min. Celso de Mello, dec. de 19.10.2001, DJU 14.10.2001, pp. 8-9).Sérgio Sahione Fadel refere, a respeito, que as restrições legais ao deferimento da tutela antecipatória apenas enfatizam o fato “de ser inquestionável o seu cabimento” contra o Poder Público, pois, em caso contrário, não haveria necessidade de a norma legal restringir o que estaria explicitamente proibido ou vedado, assinalando que as restrições alcançam apenas as ações, propostas contra o Poder Público, que impliquem ‘pagamento a servidores públicos com a incorporação, em folha de pagamento, de vantagens funcionais vencidas, equiparações salariais ou reclassificações’ (Antecipação de Tutela no Processo Civil, Dialética, 1998, item 25.1).[9]

Conforme as disposições supramencionadas, as limitações à concessão de medida liminar em ação cautelar e antecipação de tutela em face da Fazenda Pública constantes na Lei n. 8.437, de 30.06.1992, e Lei n. 9.494, de 10.09.1997, dizem respeito, unicamente, a questões funcionais e administrativas de seus servidores públicos, mais especificamente em relação à reclassificação ou equiparação, concessão de aumentos ou extensão de vantagens pecuniárias, concessão ou acréscimos de vencimentos, pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias, em situações das quais resulte o esgotamento, parcial ou total, à perda do objeto da ação.

5 A Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 04

Paralelo às limitações já mencionadas, deve-se analisar a ação declaratória de constitucionalidade, pois efeitos jurídicos ela irradia à matéria em questão.

A Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) está tipificada no art. 102, § 2º, da Constituição Federal, que assim dispõe:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
[...]
§ 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente, aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo.[10]

Nesse sentido, tendo o Colendo Supremo Tribunal Federal proferido decisão definitiva de mérito, ou em sede de liminar de antecipação de tutela, em uma Ação Declaratória de Constitucionalidade, esta decisão produz eficácia contra todos e subordina os órgãos do Poder Judiciário na aplicabilidade da decisão, em todos os processos, com discussão da mesma natureza.

Para buscar o efeito vinculante ao Poder Judiciário Brasileiro, o Governo Federal propôs a ADC n. 04 onde o Pleno do Supremo Tribunal Federal (STF) deferiu, em parte, o pedido de medida cautelar requerido pelo Presidente da República, Mesa do Senado Federal e Mesa da Câmara dos Deputados concedendo a suspensão, ex nunc, e com efeito vinculante, até o julgamento final da ADC n. 4, da tutela antecipada contra a Fazenda Pública que tenha por pressuposto a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do art. 1º da Lei n. 9.494, de 10-09-1997.

Renato Luís Benucci, sobre o tema, assim dispõe:

Posteriormente, com a conversão da Media Provisória n. 1.570/97 na Lei n. 9.494/97, o Presidente da República e as mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ingressaram com a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) n. 4, com o objetivo de obter provimento jurisdicional, junto ao Supremo Tribunal Federal, que impedisse a concessão, pelos demais órgãos do Poder Judiciário, de tutela antecipada nos casos disciplinados pela referida lei, uma vez que a ação declaratória de constitucionalidade possui efeito vinculante. Sendo a ação declaratória de constitucionalidade instrumento que atribui efeito vinculante erga omnes a uma decisão do Supremo Tribunal Federal, conforme o § 2º do art. 102 da CF/88, acrescentado pela Emenda Constitucional n. 3, de 17.03.1993, e versando a ADC n. 4 sobre declaração de constitucionalidade de dispositivos limitadores da aplicação da antecipação de tutela em face da Fazenda Pública, cabe aqui algumas necessárias observações sobre esta inovação constitucional.[11]

Assim, em que pese sejam inconstitucionais as limitações sobre a concessão de liminares contra a Fazenda Pública, considerando-se a decisão proferida na ADC n. 04, os juízes não as podem conceder nas matérias em questão até o STF rever sua decisão.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BENUCCI, Renato Luís. Antecipação da tutela em face da Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 2001.

BRASIL. Código de Processo Civil: Obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com colaboração de Antônio Luiz Toledo Pinto, Márcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Lívia Céspedes. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2003.

______. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Ementas Constitucionais nºs 1/92 a 38/2002 e pelas Emendas Constitucionais de Revisão nºs. 1 a 6/94. Brasília, DF: Senado Federal, 2002.

______. Lei n. 1.533, de 31 de dezembro de 1951, que altera as disposições do CPC relativas ao mandado de segurança. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 31 de dezembro de 1951.

______. Lei n. 4.348, de 26 de junho de 1964, que estabelece normas relativas ao mandado de segurança (alterada pela MP nº 2.180-35/24.08.2004). Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 03 de julho de 1964.

______. Lei n. 5.021, de 09 de junho de 1966, que dispõe sobre o pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias asseguradas, em sentença concessiva de mandado de segurança, a servidor público civil. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 09 de junho de 1966.

______. Lei n. 8.437, de 30 de junho de 1992, que dispõe sobre a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público, e dá outras providências (alterada pela MP nº 2.102-30/26.04.2001 atual 2.180-35/24.08.2001). Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 01 de julho de 1992.

______. Lei n. 9.494, de 10 de setembro de 1997, que disciplina a aplicação da tutela antecipada contra a Fazenda Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 11 de setembro de 1997.

______. Lei n. 10.259, de 12 de julho de 2001, que dispõe sobre a instituição dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da Justiça Federal. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 13 julho de 2001.

CARNEIRO, Athos Gusmão. Da antecipação de tutela. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004.



[1] BENUCCI, Renato Luís. Antecipação da tutela em face da Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 2001, pp. 47-48.

[2] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do BrasilOp. cit., p. 71.

[3] BRASIL. Lei n. 10.259, de 12 de julho de 2001, que dispõe sobre a instituição dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da Justiça Federal. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 13 julho de 2001.

[4] BENUCCI, Renato Luís. Op. cit., p. 66.

[5] BRASIL. Lei n. 9.494, de 10 de setembro de 1997, que disciplina a aplicação da tutela antecipada contra a Fazenda Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 11 de setembro de 1997.

[6] BRASIL. Lei n. 4.348, de 26 de junho de 1964, que estabelece normas relativas a mandado de segurança (alterada pela MP nº 2.180-35/24.08.2004). Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 03 de julho de 1964.

[7] BRASIL. Lei n. 5.021, de 09 de junho de 1966, que dispõe sobre o pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias asseguradas, em sentença concessiva de mandado de segurança, a servidor público civil. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 09 de junho de 1966.

[8] BRASIL. Lei n. 8.437, de 30 de junho de 1992, que dispõe sobre a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público, e dá outras providências (alterada pela MP nº 2.102-30/26.04.2001 atual 2.180-35/24.08.2001). Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 01 de julho de 1992.

[9] CARNEIRO, Athos Gusmão. Da antecipação de tutela. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, pp. 105-107.

[10] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do BrasilOp. cit., p. 73.

[11] BENUCCI, Renato Luís. Op. cit., pp. 59-60.

 

Comentários dos visitantes
De: ELIAS BRAZ ZINI
Gostaria de saber se quando se fala Fazenda Nacional, Estadual, Municipal, se são Feitos relacionados com cobrança de impostos em inscrição em dívida ativa ou mesmo com arrecadaçao geral da nas tres esferas administrativas.
Em 12.07.05

MORO, ROLANDO RAUL. LIMITAÇOES LEGAIS À CONCESSÃO DE LIMLINARES EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA. Revista Páginas de Direito, Porto Alegre, ano 5, nº 276, 27 de junho de 2005. Disponível em: https://www.paginasdedireito.com.br/artigos/101-artigos-jun-2005/5237-limitacoes-legais-a-concessao-de-limlinares-em-face-da-fazenda-publica

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Categoria: Artigos Jun 2005

ISSN 1981-1578

Editores: 

José Maria Tesheiner

(Prof. Dir. Proc. Civil PUC-RS Aposentado)

Mariângela Guerreiro Milhoranza da Rocha

Advogada e Professora Universitária

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